Geef de eurozone budgettaire slagkracht
Het Europese Parlement deed vorige week een oproep om de budgettaire slagkracht van de eurozone te vergroten. Ook twee andere rapporten over institutionele versterking (waaronder het rapport Verhofstadt) werden aanvaard. Tegen de achtergrond van Brexit en nationalistische opwellingen in andere EU-landen lijken de parlementsleden wereldvreemde roependen in de woestijn. Toch hebben ze het bij het rechte eind. De definitieve stabilisatie van de eurozone kan immers niet zonder een versterking van de begrotingstaken op het niveau van de muntunie.
Muntunie zonder centrale begroting...
De eurozone is de eerste muntunie met een volledig gecentraliseerd monetair beleid, terwijl nagenoeg alle begrotingstaken nog door de soevereine lidstaten worden uitgeoefend. Zij bepalen zelf uitgaven en ontvangsten. Dat is een probleem. Een van de specifieke begrotingsfucties, namelijk de stabilisatiefunctie die zorgt voor de opvang van economische schokken, gebeurt in een muntunie immers het meest effectief via een centrale begroting. Dat geldt niet alleen voor de opvang van schokken die één of slechts enkele lidstaten treffen (asymmetrische schokken), maar ook voor schokken die de unie in haar geheel treffen (symmetrische schokken), zoals een zware conjunctuurinzinking. Behalve voor deze stabilisatiefunctie, is het centrale bestuursniveau in principe ook het best geplaatst voor het beleid inzake inkomensherverdeling, althans voor zover er in de federatie voldoende consensus is over de gewenste herverdeling. Collectieve goederen die voor alle burgers van de unie nuttig zijn of waarvoor duidelijke schaalvoordelen bestaan, zoals defensie, buitenlands beleid of transportinfrastructuur, worden vanuit efficiëntie-oogpunt best centraal geproduceerd.
Uit een vergelijkende studie van dertien federaties (Cottarelli, C. & Guerguil, M. (ed.), 2015) blijkt dat zelfs in de meest gedecentraliseerde federaties, ongeveer de helft van de totale overheidsuitgaven via de federale overheid verloopt. Ze bedragen doorgaans zo’n 15 à 20% van het bbp. Meestal zijn de ontvangsten nog meer gecentraliseerd dan de uitgaven. In de meeste federaties komen die grotendeels uit federale inkomens- en consumptiebelastingen. Vaak draagt het federale niveau een deel van haar inkomsten over naar de deelgebieden.
Doordat noch de Europese Unie, noch de eurozone echte politieke unies zijn, contrasteert dit klassieke model fel met de EU-begroting. Die vertegenwoordigt slechts ongeveer 2% van alle overheidsuitgaven in de EU en circa 1% van het Europese bbp. Het gros van de overheidsuitgaven gebeurt via de lidstaten. De fiscale bevoegdheid van de EU blijft uiterst beperkt. Ruim 80% van de EU-begroting wordt gefinancierd door overdrachten vanuit de lidstaten, dus de omgekeerde beweging van wat in federaties gangbaar is. De beperkte EU-begroting bevat instrumenten om de cohesie tussen de landen te stimuleren. Dit beleid tracht asymmetrische schokken te voorkomen, maar kan ze niet opvangen. Van conjunctuurstabilisatie via de EU-begroting is nauwelijks sprake.
...blijft onvoltooid...
De organisatie van de begrotingsfuncties in de eurozone weerspiegelt de geschiedenis. In tegenstelling tot de meeste federaties waren de lidstaten bij de invoering van de euro al uitgebouwde welvaartsstaten, met een groot overheidsbeslag. Dat maakte de overheveling van overheidstaken en belastingen naar de muntunie politiek moeilijk. Niettemin bestaat onder economen een consensus dat de eurozone slechts kan overleven, als ze een politiek sluitstuk krijgt met een budgettaire stabilisatiefunctie op het niveau van de unie. Al discussiëren economen nog levendig over hoe de oplossing er precies moet uitzien.
Over de opvang van asymmetrische schokken bestaat relatief weinig discusie. Die werkt als een verzekering voor een lidstaat in financiële problemen door zo’n schok. Het Europese Stabilisatiemechanisme (ESM) biedt daartoe een aanzet, maar blijft allicht onvoldoende, omdat zijn financiële middelen niet ongelimiteerd zijn. Over de opvang van symmetrische schokken bestaat meer discussie. De unie moet daarvoor op een of andere manier kunnen beslissen over conjunctuurgevoelige ontvangsten of uitgaven, zoals inkomstenbelastingen of werkloosheidsvergoedingen. In de VS verloopt de stabilisatie vooral via de belastingontvangsten. Dat zorgt meteen ook voor een inkomensherverdeling tussen de staten - een fenomeen dat zich nog meer in Canada en Australië voordoet. Permanente inkomenstransfers tussen lidstaten blijven evenwel best beperkt, omdat ze de stimulans voor structurele economische hervormingen wegnemen. De Belgische ervaring met consumptiefederalisme is een te vermijden voorbeeld. De Duitse ervaring met transfers naar de voormalige Oost-Duitse “Länder” leert dat het moeilijk is om transfers in de tijd te beperken.
... en fnuikt begrotingsbeleid
Bij afwezigheid van een centrale begroting moet de eurozone zich behelpen met hopeloos complexe begrotingsregels. Die moeten de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van de individuele lidstaten verzoenen met de nood aan economische stabilisatie via de begroting. De regels werden in de loop der jaren alsmaar complexer, omdat het evenwicht tussen beide doelstellingen moeilijk vindbaar is. Daardoor blijft de zoektocht naar een gepast begrotingsbeleid hachelijk. Landen met de grootste behoefte aan een eerder soepel beleid worden het meest in een strak budgettair keurslijf gedwongen. Flexibel met de begrotingsregels omspringen, zoals de Europese Commissie thans doet, is dan aangewezen. Maar meteen ontstaat het risico dat het vertrouwen wordt ondermijnd, want de perceptie van willekeur is nooit ver af. Economie kent immers weinig wetten van Meden en Perzen. Op de achtergrond dreigt daardoor een herhaling van de eurocrisis. Ondertussen blijft het begrotingsbeleid in de eurozone veel meer een krachtige economische groei in de weg staan dan in de VS. Die kunnen immers ongestraft hun overheidsschuld laten oplopen.
Nood aan grote stap voorwaarts
Hoewel dringend noodzakelijk, lijkt de creatie van een stabilisatiefunctie op korte of middellange termijn utopisch. Ze raakt immers aan de fiscaliteit, die bij uitstek de nationale soeveriniteit raakt en samenhangt met democratische legitimiteit. De creatie van een budgettaire stabilisatiefunctie vergt dus een vorm van fiscale unie, die op haar beurt een verder uitgebouwde politieke unie noodzakelijk maakt. Met andere woorden: een grote stap voorwaarts in de integratie. Die staat haaks op recente desintegratietendensen. Het Europese Parlement lijkt daardoor een wereldvreemde roepende in de woestijn. Maar wie zijn oproep onbeantwoord laat en de eurozone budgettaire slagkracht onthoudt, geeft haar vroeg of laat de doodsteek.