EU-cohesiebeleid blijft essentieel voor economische ontwikkeling van Oost-Europa
Binnen de EU loopt de discussie over de toekomst van het cohesiebeleid binnen de nieuwe meerjarenbegroting. De Centraal- en Oost-Europese landen hebben aanzienlijk geprofiteerd van de recente intra-Europese budgettaire transfers, maar die steun blijft ook in de toekomst wenselijk voor een stabiele verdere economische ontwikkeling van de regio. Een heroriëntatie van de EU-begroting om de vergroening van de Europese economie en andere beleidsprioriteiten te ondersteunen kan een ernstige verstoring in de regio veroorzaken. Het is belangrijk dat het toekomstige EU-cohesiebeleid inkomensconvergentie tussen oost en west blijft ondersteunen door middel van inkomens- en productiviteitsgroei.
Voor Centraal- en Oost-Europa is de financiële steun uit de EU-structuurfondsen heel belangrijk. Het doel van deze intra-Europese budgettaire transfers is het realiseren van reële inkomensconvergentie tussen de opkomende economieën in Centraal- en Oost-Europa en hun economisch meer geavanceerde EU-partners. Om dergelijke convergentie – of “cohesie” in de EU-terminologie – te bereiken, volstaat het niet om de consumptiegroei in de regio aan te zwengelen. De financiële steun moet ook en vooral gebruikt worden voor investeringen in armere lidstaten en regio’s om de productiviteitsgroei te ondersteunen. Maar is deze EU-cohesiesteun doeltreffend? Aangezien het cohesiebeleid een aanzienlijke hap neemt uit de totale EU-begroting is dit een heel relevante vraag, zeker op het moment waarop de discussies rond de nieuwe EU-meerjarenbegroting starten.
Inkomstenoverdracht zonder verstoringen
Transfers via EU-fondsen naar nieuwere EU-lidstaten in Centraal- en Oost-Europa kunnen worden beschouwd als extra inkomsten voor de ontvangende landen. Theoretisch gezien ondersteunen dergelijke transfers de binnenlandse consumptie en daarmee de totale binnenlandse vraag. Bovendien stelt de economische theorie dat deze transfers een positieve schok veroorzaken die de ontvangende economieën in staat stellen een hogere consumptie te combineren met een relatief sterke (reële) wisselkoers, zonder dat de houdbaarheid van hun externe positie op lange termijn in het gedrang komt. Een blik op de ontwikkeling van de netto internationale investeringspositie en de reële consumptie in Centraal- en Oost-Europa gedurende de huidige EU-begrotingsperiode bevestigt deze theoretische verwachtingen. Alle landen zijn er de afgelopen zeven jaar in geslaagd hun reële consumptie sterk te verhogen en hun netto internationale investeringspositie te verbeteren (zie figuur 1). De EU-fondsen hebben dus aanzienlijk bijgedragen aan de economische ontwikkeling van de regio en aan het gemiddelde welzijnsniveau van de lokale bevolking.
Veranderingen in consumptie en externe positie in Centraal- en Oost-Europa (2011-2018)
Van hogere transfers naar hogere productiviteit?
Als het effect van de EU-cohesiefondsen beperkt zou blijven tot het stimuleren van de consumptie – zelfs zonder de externe balans in gevaar te brengen – zou de steun enkel op korte termijn een effect hebben, en dus niet duurzaam zijn. Het uiteindelijke doel is om het inkomensniveau in de Centraal- en Oost-Europese regio, en daarmee de welvaart, blijvend te verhogen. Om na te gaan of dit het geval is gaan we na welk effect de recente EU-transfers hadden op de productiviteit van de ontvangende landen, aangezien productiviteitswinsten een positief effect opleveren op lange termijn. Deze vraag vormt de kern van het debat over het EU-cohesiebeleid. Daarom voeren we een empirische test1 uit om na te gaan of er een positief verband bestaat tussen de cohesiesteun voor de Centraal- en Oost-Europese landen en hun productiviteit, gemeten aan de hand van de groei in het bbp per capita. Onze resultaten geven aan dat een bijkomende transfer van 1% van het bbp de groei van het bbp per capita in de periode 2012-2018 met iets minder dan 1% deed toenemen. Figuur 2 geeft aan dat dit gemiddelde effect voor alle landen geldt, maar dat de mate van inkomensconvergentie verschilt tussen de landen.2 Landen met een hoger initieel bbp per capita profiteerden minder van de Europese steun, wat in overeenstemming is met de voorspellingen van de convergentietheorie. Deze resultaten bevestigen dan ook dat de EU-structuurfondsen de afgelopen jaren een positief effect hadden op de economische ontwikkeling in Centraal- en Oost-Europa door de productiviteitsgroei te stimuleren, met de grootste impact op de zwakste economieën.
Gemiddelde jaarlijkse reële bbp-groei in Centraal- en Oost-Europa ten opzichte van instroom van structuurfondsen (2012-2018)
Nieuwe EU-begroting: overgang, niet ontregeling
Op basis van deze inzichten kan worden geconcludeerd dat het EU-cohesiebeleid belangrijk is om de inkomensconvergentie op lange termijn te ondersteunen door middel van consumptie- en productiviteitsgroei. De voortzetting van het huidige EU-cohesiebeleid zal de economische ontwikkeling in Centraal- en Oost-Europa verder ten goede zal komen. Daarom lijkt het verstandig om de belangrijkste principes van de huidige EU-begroting in de toekomst te behouden. Toch is de verwachting dat het toekomstige cohesiebeleid een andere vorm zal krijgen. De inkomstenniveaus in Centraal- en Oost-Europa zijn positief geëvolueerd en dus lijkt steun minder noodzakelijk. Het effect van toekomstig cohesiebeleid zal immers altijd beperkter zijn dan in het verleden omdat het inkomensniveau van de ganse regio sterk is verbeterd.
Het is onwaarschijnlijk dat de huidige budgettaire steun aan de regio zal worden voortgezet. Het is duidelijk dat de EU-instellingen nieuwe beleidsprioriteiten hebben, zoals een verschuiving van investeringsmiddelen van traditionele (infrastructuur)projecten naar de vergroening van Europa. Dit kan een sterke disruptie voor Centraal- en Oost-Europa betekenen. Ondanks de vele opportuniteiten die een vergroening van de economie met zich meebrengt, zal het een structurele breuk veroorzaken, vooral in een aantal industriële sectoren. Het is belangrijk dat de EU rekening houdt om dit verstorend effect. Onze analyse toont aan dat het zinvol is om de nadruk te blijven leggen op de economische ontwikkeling van de regio op lange termijn. Daarom pleiten we voor een geleidelijke overgang in plaats van een plotse en ontwrichtende verandering van aanpak.
1. Voor deze test voeren we een eenvoudige panelregressieanalyse uit op basis van gegevens voor alle Centraal- en Oost-Europese economieën voor de periode 2012-2018. We toetsen de relatie tussen de reële groei van het bbp per capita en de jaarlijkse transfer uit het EU-cohesiefonds. We nemen het initiële bbp per capita als extra verklarende variabele op in de regressiespecificatie om rekening te houden met het feit dat minder ontwikkelde landen een langere weg van reële convergentie voor de boeg hebben en dus, zoals de groeitheorie suggereert, sneller zouden moeten groeien. De resultaten zijn statistisch significant.
2. De contouren in figuur 2 geven de gemiddelde jaarlijkse groei van het reële bbp per capita aan voor een bepaald oorspronkelijk convergentieniveau (bbp per capita als % van het bbp per capita van de ganse eurozone) en een bepaalde gemiddelde instroom van EU-steun gedurende de afgelopen zeven jaren.