Kan Europese koolstofprijs de Chinese emissiereductie versnellen?
Als 's werelds grootste uitstoter van broeikasgassen kan China een cruciale rol spelen in het tegengaan van de klimaatverandering. China wil koolstofneutraliteit bereiken tegen 2060, onder meer via de lancering van een eigen nationaal emissiehandelssysteem (ETS) dit jaar. Er bestaan evenwel twijfels of het Chinese ETS de emissies succesvol zal terugdringen op korte termijn. Ondertussen maakt ook de EU werk van haar eigen klimaatambities via de EU Green Deal. Het meest recente initiatief is een voorstel voor een grensbelasting op koolstof (carbon border adjustment mechanism - CBAM). Dit moet koolstoflekkage als gevolg van een hogere koolstofprijs in de EU in vergelijking met de handelspartners, voorkomen. De EU is momenteel de tweede grootste exportmarkt van China. Bijgevolg zou de dreiging van een CBAM in de EU de Chinese autoriteiten ertoe kunnen aanzetten het Chinese ETS doeltreffender te maken.
Een wereldwijd probleem vraagt wereldwijde actie
De klimaatcrisis is een wereldwijd probleem dat gecoördineerde actie vereist van alle grote economieën in de wereld. Er zijn grote verschillen in het tempo waarmee de landen die de Klimaatovereenkomst van Parijs tekenden in 2015, hun klimaatdoelstellingen plannen te halen. De EU is al lang een wereldleider op het gebied van duurzaamheid, eerst met de invoering van de EU-regeling voor de handel in emissierechten in 2005 en recentelijk met de voorgestelde herziening van haar klimaatagenda en -doelstellingen in het kader van de Green Deal (nu gericht op een emissiereductie van 55% tegen 2030 ten opzichte van het niveau van 1990 en koolstofneutraliteit tegen 2050). Maar ook veel niet-EU-landen, waaronder China (figuur 1), zijn hun klimaatagenda de jongste jaren aan het opvoeren.
Op het eerste gezicht is het nieuwe duurzaamheidsengagement van China, met onder meer de lancering van een systeem voor de handel in emissierechten dit jaar, geweldig nieuws. Sinds 2019 is China goed voor 30% van de wereldwijde CO2-uitstoot. En terwijl de EU en de VS de afgelopen tien jaar een lichte daling van de jaarlijkse CO2-uitstoot hebben gezien, is de uitstoot van China alleen maar blijven stijgen. Er zijn echter redenen om te twijfelen aan de intensiteit waarmee China de vooropgestelde klimaatdoelstellingen zal nastreven. Ten eerste is de ambitie van China om de uitstoot op korte termijn te verminderen veel bescheidener dan die van de EU. In feite verwacht China pas in 2030 een piek in zijn broeikasgasemissies te zien. Pas daarna zal het land zijn emissies verminderen, met koolstofneutraliteit als einddoel tegen 2060.
Ontwerpfouten
Ten tweede zal de initiële opzet van het Chinese ETS niet noodzakelijk leiden tot een vermindering van de uitstoot. Voorlopig heeft het ETS alleen betrekking op de energiesector, hoewel eerder werd verwacht dat het ook andere sectoren zou omvatten, zoals de petrochemie, staal en luchtvaart. Dat is op zich geen groot probleem, aangezien 60% van China's elektriciteitsproductie nog steeds uit steenkool komt. Het ETS zou bijgevolg naar schatting ruwweg 40% van China's emissies dekken (wat vergelijkbaar is met de dekking van het EU ETS). Het Chinese ETS is echter geen puur cap-and-trade-systeem, omdat er geen echt emissieplafond is. In plaats daarvan richten de autoriteiten zich op de emissie-intensiteit van de productie, met benchmarks voor verschillende producenten en gratis toewijzingen op basis van die benchmarks. In theorie kunnen producenten dus hun emissie-intensiteitsdoelstellingen halen of zelfs overtreffen en toch meer uitstoten, bijvoorbeeld omdat hun totale productie toeneemt. Het hoeft dan ook niet te verbazen dat, sinds de start van de handel in juli, de emissierechtenvolumes relatief laag zijn en de prijs per ton CO2-equivalent steeds onder 7 euro is gebleven. Ter vergelijking: de toewijzingsprijs in het kader van de EU-ETS lag de afgelopen drie maanden gemiddeld rond de 56 euro.
Aanpassingen zijn mogelijk
Toch hoeven we nog niet te wanhopen dat het Chinese ETS volledig ineffectief zal zijn. In feite zijn er veel parallellen te trekken tussen de beginfase van het EU-ETS en het Chinese ETS zoals het nu is opgezet. Zo werden alle emissierechten gratis toegewezen bij de start van de EU-ETS, en de toewijzingen waren groter dan de vraag, zodat er een overschot ontstond. In de loop van de tijd is de EU-ETS echter verfijnd en zijn de toewijzingen steeds verder verlaagd. En het fit-for-55-voorstel van de EU voorziet een versnelling in de verlaging van de toewijzingen, de geleidelijke afschaffing van de gratis toewijzingen en de opname van extra sectoren in de ETS (of uitlopers van het ETS) (zie voor meer details Kader 2 - Fit for 55: een concreet klimaatvoorstel in de KBC Economische Perspectieven van september 2021).
Als onderdeel van de Green Deal-agenda stelt de Europese Commissie ook een Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) voor. Het doel van het CBAM is het voorkomen van koolstoflekkage als gevolg van relatief hogere koolstofprijzen in de EU ten opzichte van de handelspartners. Deze zouden immers het concurrentievermogen van de EU kunnen ondermijnen en de binnen de EU geboekte emissiereducties teniet kunnen doen. De voorgestelde CBAM zou de invoer van bepaalde producten (cement, ijzer en staal, aluminium, meststoffen en elektriciteit) onderwerpen aan eenzelfde koolstofprijs als wanneer zij in de EU waren geproduceerd in het kader van de EU-ETS. De regeling zou starten in 2023 en volledig in werking zijn tegen 2026.
Door het fit-for-55-pakket en het CBAM zal het EU ETS niet alleen een belangrijker en bindender beleidsinstrument worden, ook de status van de EU als leider op het gebied van koolstoftarifering zal een nieuwe fase ingaan. Met de CBAM in het verschiet zullen de handelspartners van de EU, met name voor de producten die onder het mechanisme vallen, zich meer bewust worden van de emissie-inhoud van hun goederen. Als ze de werkelijke emissies niet kunnen gerapporteerd, zullen de importeurs immers vastgelegde standaardprijzen moeten betalen. Ook het feit dat de koolstofheffingen die reeds buiten de EU betaald werden verrekend kunnen worden, kan een extra stimulans zijn (afgezien van de eigen duurzaamheidsdoelstellingen en -beloften van een land) voor andere rechtsgebieden om hun eigen systemen voor emissieheffingen vast te stellen of te versterken.
China kan in deze categorie vallen, aangezien de EU de op één na grootste exportmarkt van China is. Momenteel maken de betrokken producten slechts ongeveer 4% van China's uitvoer naar de EU uit (figuur 2), maar het is niet ondenkbaar dat de EU het toepassingsgebied van de CBAM uiteindelijk zal uitbreiden naar andere sectoren. Afgezien van het bereiken van hun eigen duurzaamheidsdoelstellingen, hebben de Chinese autoriteiten dus een duidelijke stimulans om het kader van hun onlangs gelanceerde ETS te versterken. En dit geldt niet alleen voor China. De EU heeft zichzelf opgeworpen als koploper op het gebied van klimaatbeleid, maar de wereldwijde trend is duidelijk. Klimaatinitiatieven, zoals koolstoftarifering, worden alleen maar belangrijker.
