Italië moet een beetje Duitser worden
De Italiaanse regering houdt halsstarrig vast aan een ontwerpbegroting die het Europese begrotingskader met de voeten treedt. Ook zonder dat kader zou het voorgestelde beleid onhaalbaar zijn. Italië heeft weinig ruimte voor budgettaire stimulering van de consumptie, maar nood aan een spaarzaam beleid naar Duits model. Daarnaast moet het land focussen op structurele economische versterking en investeringen. Daartoe is vertrouwen nodig. Door de confrontatie op te zoeken ondergraaft de regering dat. Zo dreigt ze het tegendeel te bereiken van wat ze wil: een armer Italië.
Bij de parlementsverkiezingen van 4 maart 2018 hebben de twee belangrijkste populistische partijen in Italië de helft van de kiezers voor zich gewonnen met een programma van belastingverlagingen en overheidsuitgaven. Beide vormden een regering, die nu haar eerste begroting opstelt. Ze moet daarbij rekening houden met het Europese begrotingskader. Sinds de schuldencrisis van 2011 werd dat fors uitgebreid. Zo moeten lidstaten onder meer hun ontwerpbegroting vooraf aan de Europese Commissie (EC) voorleggen. Die controleert dan of de begrotingsregels worden toegepast. Zoniet kan ze bijsturing vragen. Dat heeft ze voor het Italiaanse ontwerp gedaan.
Controversieel beleid...
De eurokritische regering lapt die spelregels aan haar laars. In uitvoering van populistische verkiezingsbeloftes voorziet ze belastingverlagingen voor gezinnen, zelfstandigen en kleine bedrijven. Inactieve of werkloze volwassenen krijgen een basisinkomen. De eerdere verhoging van de pensioenleeftijd wordt teruggeschroefd. Om het gat in de begroting enigszins te dichten zullen de uitgaven van de overheidsdiensten onder de loep worden genomen en zullen grote bedrijven meer belastingen moeten betalen. Een belastingamnestie en privatiseringen zouden ook een duit in zakje moeten doen.
Een aantal voorstellen snijdt hout. Overheidsinvesteringen, bijvoorbeeld in het wegennet, worden opgetrokken en administratieve en regulatoire vereenvoudigingen staan op de agenda. Het basisinkomen zou worden gekoppeld aan verplichte opleiding met het oog op reïntegratie op de arbeidsmarkt.
Maar de negatie van de torenhoge overheidsschuld is een probleem. Om die onder controle te houden, voorzag het Italiaanse stabiliteitsprogramma van april jongstleden dat het begrotingstekort in 2019 zou worden gehalveerd tot 0,6% van het bbp. In 2020 zou een evenwicht worden bereikt, gevolgd door een klein overschot in 2021. Zo zou de schuldratio - na de Griekse de hoogste in de EU - dalen van ruim 131% van het bbp in 2017 tot minder dan 122% in 2021. De regering legt dat engagement nu naast zich neer. Ze wil het begrotingstekort in 2019 laten oplopen tot 2,4% van het bbp. Volgens de EC-raming zou dat zelfs 2,9% worden. De regering verwacht een daling vanaf 2020, maar de EC ziet het dan verder oplopen tot 3,1% van het bbp. Volgens de EC zou de schuldratio hooguit stabiliseren, terwijl de regering nog een lichte daling verwacht.
Deze uiteenlopende ramingen weerspiegelen verschillen in de inschatting van de economische groei. De regering beweert dat ze met haar expansieve begroting de economische groei zal aanwakkeren. Ze gelooft dus in een optimistisch scenario. Daarin vallen tekort- en schuldratio’s lager uit. Die optimistische visie krijgt echter geen steun. Volgens het Europese begrotingskader moeten macro-economische parameters voor de begrotingsopmaak door een onafhankelijke instelling worden opgesteld. Maar in Italië weigerde die de prognoses van de regering te valideren, omdat “ze buiten de waaier liggen van cijfers die op basis van de huidige informatie acceptabel zijn”. Ook de recente groeiprognoses van de EC liggen een stuk lager dan de assumpties van de regering. Het voorgestelde beleid is dus op meer dan één punt controversieel.
... ondermijnt vertrouwen
Met de diagnose dat de groei van de Italiaanse economie moet worden versterkt heeft de regering gelijk. Het reële bbp ligt er nog steeds onder het niveau van vóór de financiële crisis en de werkloosheidsgraad behoort tot de hoogste in de eurozone. Maar met haar remedie dreigt ze de bal compleet mis te slaan. Het groeiprobleem is decennia oud en het gevolg van te weinig concurrentiekracht en structurele economische vernieuwing. Dat wordt niet opgelost met een beleid dat hoofdzakelijk de vraag stimuleert. Het vergt een versterking van de aanbodzijde van de economie. Vorige regeringen hebben daarop ingezet, maar werden bij de verkiezingen politiek zwaar afgestraft. De huidige regering dreigt nu economisch te worden afgestraft.
Zowel op de financiële markten als bij de ondernemers ondergraaft het voorgestelde beleid het vertrouwen. De rente op tienjaars overheidspapier is opgelopen tot 3,5% (figuur 1).
Figuur 1 - Rente op tienjaarse overheidsobligaties (in procent)
Dat is nog niet zo dramatisch als tijdens de crisis van 2011-2012, maar komt in de gevarenzone waarbij de rentesneeuwbal op de overheidsschuld gaat versnellen. De hoge schuld en zwakke economische groei maken Italië daar erg kwetsbaar voor. Ondertussen is de economische groei in het derde kwartaal tot stilstand gekomen en verslechtert het ondernemersvertrouwen veel forser dan elders de eurozone (figuur 2). Niets wijst erop dat het groei-optimisme van de regering bewaarheid zal worden. Het doet grote vragen rijzen bij de haalbaarheid van het voorgestelde beleid.
Figuur 2 - Ondernemersvertrouwen (Markit Composite PMI Output Index; 50 = neutraal niveau)
De Europese begrotingsregels hebben veel gebreken (Economische Opinie 20 september 2018). Maar ook zonder die regels zou de Italiaanse begroting een probleem vormen. Italië heeft vandaag weinig budgettaire ruimte voor een beleid dat de consumptievraag stimuleert, maar moet focussen op een versterking van de aanbodzijde van de economie. Dat vergt een vertrouwenwekkend beleid. Budgettaire orthodoxie naar Duits model zou in dit geval bijdragen tot een vertrouwenwekkende omgeving waarin broodnodige investeringen kunnen gedijen. Afstappen van begrotingsengagementen op lange termijn en opzoeken van confrontatie dragen daar niet toe bij. Zo dreigt de regering eerder het tegendeel te bereiken van wat ze beoogt: een armer Italië. Italië zou dus wat Duitser moeten worden... Het zou daarbij helpen mocht Duitsland wat Italiaanser worden door zijn budgettaire teugels iets meer te vieren dan het nu doet (Economische Opinie 24 oktober 2018).