De wirwar van werkloosheidsconcepten

De Belgische werkloosheidsgraad viel de jongste jaren sterk terug, voornamelijk dankzij de gunstige conjunctuur. Hoeveel die nu nog bedraagt, is niet eenvoudig uit te maken. Dat komt doordat de werkloosheid zich moeilijk laat meten en verschillende informatiebronnen er een eigen invulling aan geven. Een specifiek probleem is dat de grens tussen arbeid, inactiviteit en werkloosheid niet altijd fijn is af te lijnen. Wanneer we aan de werkloosheid een ruime invulling geven, dan blijkt de onderbenutting op de Belgische arbeidsmarkt nog vrij hoog. Uit een opdeling naar oorzaken volgt dat de Belgische werkloosheid een goede samenhang vertoont met de conjunctuur, maar toch ook sterk wordt bepaald door het verloop van de reële loonkosten. In de resterende werkloosheid ligt bovendien een grote structurele component vervat. Dat belemmert haar verder neerwaarts potentieel, wat problematisch is tegen de achtergrond van het grote aantal openstaande vacatures in België. De Belgische arbeidsmarkt kampt nog sterk met kwalitatieve mismatches, waarbij de overblijvende werklozen alsmaar minder over de kwalificaties beschikken die de bedrijven vereisen.

Terug naar boven

Vanaf de jaren 70 bracht de forse werkloosheidstoename volgend op de olieschokken een aanzienlijke onderzoeksinspanning naar de oorzaken en oplossingen voor het probleem op gang. Die werd op politiek vlak gevolgd door diverse maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid. Ook internationale organisaties, waaronder de OESO en het IMF, focusten de voorbije decennia in hun landenevaluaties nagenoeg voortdurend op de werkloosheid.¹ De ruime aandacht heeft te maken met de hoge kosten die met werkloosheid gepaard gaan. De niet-ingezette arbeidskrachten impliceren immers een verlies aan economische activiteit. De financiering van de financiële lasten van werkloosheid gaat bovendien gepaard gaat met distortionaire effecten, zoals de belasting op arbeid die op zijn beurt opnieuw werkgelegenheid kan teniet doen. Hoewel werklozen terugvallen op een vervangingsinkomen, verslechtert ook de inkomensverdeling onder de bevolking. Ten slotte ondergaan werklozen bovenop het loonverlies vaak niet te verwaarlozen psychische gevolgen, zoals een verlies aan zelfvertrouwen en sociale contacten.

Ondanks de groeiende literatuur rond de problematiek blijft een duidelijke invulling van het concept werkloosheid moeilijk. Dat heeft vooral te maken met meetproblemen. Zo worden diverse berekeningsmethoden van de werkloosheidsgraad naast elkaar gebruikt en is de scheiding tussen enerzijds werkloosheid en anderzijds arbeid en inactiviteit vaak erg vaag. Verder hebben diverse economische stromingen vanuit hun eigen visie op de werking van de arbeidsmarkt een veelheid aan werkloosheidsconcepten geïntroduceerd. Reeds midden de jaren 80 werden zo maar liefst 70 verschillende werkloosheidsvormen gerapporteerd.² Die zijn veelal moeilijk van elkaar te onderscheiden en worden niet altijd consistent geïnterpreteerd. Dat alles houdt verband met de veelzijdigheid van zowel de aard, de oorzaken als de oplossingen van het werkloosheidsprobleem.

In dit rapport scheppen we helderheid in de wirwar van werkloosheidsconcepten. Bij de bespreking illustreren we de diverse concepten met Belgische cijfers die we, waar zinvol, in een Europees perspectief plaatsen. In sectie 2 overlopen we de voornaamste statistische definities. Hieruit blijkt dat de omvang van de werkloosheid mee afhangt van de wijze waarop we ze definiëren. In sectie 3 benaderen we de werkloosheid vanuit de diverse oorzaken ervan. We maken daarbij gebruik van de theoretische inzichten die hierover bestaan en gaan dieper in op de vage grenzen die nog vaak tussen de theoretische concepten bestaan. Sectie 4 slaat de brug tussen werkloosheidsconcept en -beleid. We overlopen de ingrepen van de Belgische overheden in de afgelopen decennia ter bestrijding van de werkloosheid, dit zowel binnen het algemeen economisch beleid als in het kader van het actief arbeidsmarktbeleid. De laatste sectie rondt af met een toekomstperspectief. De Belgische werkloosheidsgraad bereikte recent het laagste niveau sinds begin de jaren 90. Een belangrijke vraag daarom is of het cijfer nog lager kan.

2. Statistische definities

Werkloos is dat deel van de actieve bevolking dat bereid is deel te nemen aan het economische arbeidsproces, maar om een of andere reden geen job vindt. De Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) definieert met het oog op de internationale vergelijkbaarheid een werkloze meer precies als iemand die niet werkt, die onmiddellijk voor een job beschikbaar is en die er actief naar zoekt. Een werkloze moet aan de drie voorwaarden tegelijk voldoen, zo niet behoort hij tot de werkenden of inactieven. Bij de praktische invulling van elk van de voorwaarden treden echter problemen op. Zo is er discussie over wat als werken kan worden beschouwd, over welke termijn overeenkomt met ‘onmiddellijk’ en over wat actief zoeken juist inhoudt. Daarnaast moet bij de berekening van de werkloosheidsgraad worden uitgemaakt wat de relevante beroepsbevolking is waaraan het aantal werklozen wordt gerelateerd. Het gevolg is dat die graad nog vaak met grote verschillen wordt becijferd. In deze sectie bieden we een overzicht van de diverse benaderingen (zie ook schema 1).

Administratieve vs. geharmoniseerde werkloosheid

Ook in België worden meerdere werkloosheidsconcepten en -graden naast elkaar gebruikt. Twee daarvan zijn gebaseerd op administratieve tellingen. De Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA) berekent de werkloosheidsgraad als de verhouding van het aantal begunstigden van een werkloosheidsvergoeding - de zogenoemde werkzoekende uitkeringsgerechtigde volledig werklozen (UVWers) - tot het aantal tegen werkloosheid verzekerden. Daarnaast is er nog een werkloosheidsgraad die de totale inschrijvingen bij de gewestelijke tewerkstellingsdiensten (VDAB, Forem en Actiris) relateert aan de beroepsbevolking tussen 18 en 65 jaar (d.i. de som van de werkenden en die inschrijvingen). Het gaat hier om de categorie niet-werkende werkzoekenden (NWWers), die naast de UVWers ook een aantal bijkomende werklozen zonder uitkering omvat, waaronder jongeren tijdens hun beroepsinschakelingstijd (voorheen wachttijd), geschorste werklozen, vrijgestelde werklozen (bijv. wegens studies) en vrijwillig ingeschreven werkzoekenden (bijv. tijdens de opzegperiode die niet moet worden gepresteerd). Figuur 1 geeft het historisch verloop van de Belgische administratieve werkloosheidsgraad volgens beide benaderingen. In 2017 bedroeg die naargelang de definitie respectievelijk 8,5% en 9,9%. Op de piek in 2014 was dat 10,9% en 11,4%.

De administratieve methode steunt op gedetailleerde en frequent beschikbare gegevens, maar beantwoordt niet volledig aan de ILO-criteria. Dat heeft vooral te maken met onechte of vrijwillige werklozen (zoals geschorsten en zwartwerkende werklozen), die ingeschreven zijn als NWW maar de facto niet voldoen aan één of meerdere criteria. Daarom is er ook nog een werkloosheidsgraad gedefiniëerd op basis van enquêtes naar de arbeidskrachten. Deze methode, uitgewerkt door Eurostat, sluit beter aan bij de ILO-definitie en laat vergelijkingen tussen landen toe. Zij is gebaseerd op een extrapolatie van steekproefgegevens over het aantal werklozen en de beroepsbevolking, in plaats van een telling ervan. Intussen delen internationale organisaties, waaronder de OESO en het IMF, deze geharmoniseerde werkloosheidsgraad en publiceren zij sinds enige tijd daarom vrij gelijke cijfers. Volgens de methode bedroeg de Belgische werkloosheidsgraad in 2017 gemiddeld 7,1%, tegenover 7,6% in de EU28. Op de piek in 2014 was dat 8,5%. De geharmoniseerde Eurostat-cijfers liggen lager dan die gebaseerd op administratieve gegevens (figuur 1).

Dat wijst erop dat het aantal NWWers de werkelijke, op de ILO-definitie gebaseerde werkloosheid overschat. Het verschil wordt ook verklaard door het feit dat de noemer in de administratieve werkloosheidsgraden (het aantal tegen werkloosheid verzekerden respectievelijk de beroepsbevolking tussen 18 en 65 jaar) lager ligt dan de noemer in de geharmoniseerde werkloosheidsgraad (een inschatting van de beroepsbevolking tussen 15 en 74 jaar).  

Ruime benadering van de ‘werkloosheid’

Voor het beleid is het vaak beter te focussen op ruimere maatstaven de werkloosheid. Naast de reguliere werkloosheid zijn er in België immers nog heel wat bijkomende categorieën van op non-actief geplaatsten. Een deel daarvan krijgt net als de werklozen (de werkzoekende UVWers) een uitkering van de RVA. Het gaat om mensen die ooit hebben gewerkt, maar dat nu niet meer doen. Sommigen zijn werkloos geworden maar hoeven niet meer naar werk te zoeken. Zij beantwoorden dus niet langer aan de ILO-definitie. Het betreffen vrijgestelden omwille van leeftijd (oudere werklozen) of beroepsverleden, vrijgestelde werklozen met bedrijfstoeslag (voorheen bruggepensioneerden) en vrijgestelden om sociaal-familiale redenen. Daarnaast is er een groep die tijdelijk niet meer beschikbaar is om diverse redenen. Deels gaat het om tijdelijk werklozen die door een arbeidsovereenkomst verbonden blijven, maar waarvan de uitvoering tijdelijk is geschorst (bijv. om economische redenen of omwille van slecht weer). Anderen participeren tijdelijk niet omwille van een loopbaanonderbreking, tijdskrediet of thematische verloven (bijv. ouderschapsverlof). Opvallend is dat de groep ‘overige RVA-uitkeringstrekkers’ groter is geworden dan de groep ‘werkzoekende uitkeringstrekkers’. In 2017 betrof het afgerond 98.000 tijdelijk werklozen en 403.000 andere uitkeringstrekkers, tegenover 374.000 werkzoekende UVWers (figuur 2).

De (uitdovende) categorieën van vrijgestelde werklozen met bedrijfstoeslag en vrijgestelde oude werklozen daalden de voorbije jaren weliswaar, maar daar staat tegenover dat de andere groepen groot blijven. Wanneer we alle RVA-uitkeringstrekkers relateren aan de ‘gecorrigeerde’ beroepsbevolking (gedefinieerd als de som van het aantal werkenden en alle RVA-uitkeringstrekkers), bekomen we de budgettaire werkloosheidsgraad. Die geeft een beeld van alle door de overheid gesubsidieerde non-activiteit en bedroeg in 2017 15,7% (figuur 3).

Indien we in teller en noemer ook nog de werklozen zonder uitkering in rekening brengen (die wel in de NWWers maar niet in de UVWers liggen vervat), krijgen we de onderbenuttingsgraad op de Belgische arbeidsmarkt. In 2017 bedroeg die 17,9% (figuur 3). In de praktijk blijft het moeilijk om de werkelijke onderbenutting precies in te schatten. Zo is een deel van de opgesomde non-activiteit onvermijdelijk of zelfs nuttig (bijv. die in het kader van ouderschap of mantelzorg). Dat neemt niet weg dat een ander deel in principe wel nog (terug) op de arbeidsmarkt actief zou kunnen zijn. Hetzelfde geldt voor de eveneens grote groep inactieven op actieve leeftijd die niet van een RVA-uitkering genieten en zich, om diverse redenen, niet (meer) op de arbeidsmarkt aandienen. Het betreft vooral personen die zich uitsluitend met het huishouden bezig houden, maar ook mensen die door de mazen van het net vallen (bijv. gehandicapten, vluchtelingen). In 2017 maakten de inactieven zonder RVA-uitkering 25% van de 15- tot 64-jarigen uit. Sommigen daarvan genieten overigens van een andere uitkering. Zo nam het aantal begunstigden van een OCMW-uitkering (leefloon) de voorbije jaren sterk toe. In 2017 ging het om bijna 2% van de 15- tot 64-jarigen.

Het geheel van de inactiviteit meten we door de inactiviteitsgraad. Het betreft het aandeel van de bevolking op actieve leeftijd (20 tot 64 jaar) dat geen betaalde job uitoefent. Die komt overeen met het spiegelbeeld van de werkzaamheidsgraad en bedroeg 31,5% in 2017 (figuur 3). Ook deze maatstaf is geen perfecte meting van het resterend arbeidspotentieel. Zoals al gesteld, zal een deel van de bevolking op actieve leeftijd nooit kunnen worden geactiveerd (bijv. zwaar zieken of zwaar gehandicapten). Sommigen kiezen er bovendien bewust voor om in het niet-economische circuit actief te zijn (bijv. vrijwilligerswerk). Anderzijds heerst er ook onder de tewerkgestelden nog een zekere verdoken werkloosheid. Het gaat om deeltijds werkenden die liever voltijds zouden werken en om dat gedeelte van de werkenden waarvan de productiviteit laag tot onbeduidend is. De meting van die laatsten is een netelige kwestie. Vroeger ging het om de verdoken werkloosheid die achter veel voorkomende vormen van zwaar gesubsidieerde overheidstewerkstelling schuilging, zoals de stelsels van Gesubsidieerde Contractuelen (GESCO) en Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen (PWA). Die werden eind de jaren 80 in het leven geroepen vanuit de behoefte om mensen die op de reguliere arbeidsmarkt zeer moeilijk een job konden vinden, toch kansen te bieden. De Vlaamse overheid heeft recent beslist alle gesubsidieerde tewerkstellingsvormen, waaronder de GESCO- en PWA-statuten, stop te zetten en om te vormen tot één systeem van tijdelijke werkervaring.

Terug naar boven

Klassieke vs. conjuncturele werkloosheid

Hoge reële lonen creëren enerzijds een omvangrijk arbeidsaanbod, terwijl het anderzijds voor werkgevers niet langer rendabel is om werknemers aan te werven waarvoor de loonkost de marginale opbrengst of productiviteit overtreft. Als het reële loon boven zijn evenwichtsniveau uitkomt, ontstaat klassieke werkloosheid. Theoretisch zijn hiervoor meerdere verklaringen. Zo kunnen reële lonen star zijn op een te hoog niveau doordat loonovereenkomsten worden afgesloten die risicoafkerige werknemers een verzekering bieden tegen inkomensschommelingen. Werkgevers verbinden er zich dan toe om de schokken die de economie treffen niet te laten doorwerken in de reële lonen. Doordat het vervangen van werknemers gepaard gaat met kosten inzake ontslag, aanwerving en opleiding, verwerven de werkenden bovendien een machtspositie die zich uit in hoge looneisen die nauwelijks nog door de werkloosheidsomvang worden beïnvloed. Ten slotte zijn werkgevers vaak bereid lonen te betalen boven het marktevenwichtsloon in de hoop dat die tot een hogere productiviteit van hun personeel leiden (zogenoemde ‘efficiëntielonen’) of om werknemers aan zich te binden (bijv. ‘war for talent’ in een krappe arbeidsmarkt).

Keynesiaanse of conjuncturele werkloosheid ontstaat door een terugval of groeivertraging van de economische activiteit. Bedrijven reageren hierop door hun productie af te bouwen waardoor een deel van de werknemers hun baan verliest. Wel kan het zijn dat bedrijven zolang ze niet zeker zijn dat het om een toevallige, dan wel een aanslepende afname van de activiteit gaat, trachten soepel in te spelen op de gewijzigde situatie door overtollig geworden werknemers in te zetten voor onderhoudstaken of door hun werktijden aan te passen (‘labour hoarding’). Dat betekent dat bij laagconjunctuur de arbeidsintensiteit van de productie nog een tijdlang kan toenemen vooraleer conjuncturele werkloosheid opduikt. Voor sectoren als landbouw, bouw en toerisme, wordt de conjuncturele component van de werkloosheid nog aangevuld met een regelmatig weerkerend patroon van economische werkloosheid. Die ontstaat bij een tijdelijke, periodieke inzinking van de vraag om seizoens- of klimaatsgerelateerde redenen. Een uitval van het goederenaanbod op bedrijfsniveau kan ook leiden tot technische werkloosheid. Die treedt op door uitzonderlijke omstandigheden zoals brand, overstroming, machinebreuk of een staking bij toeleveringsbedrijven.

In werkelijkheid valt de hierboven voorgestelde opdeling van de werkloosheid niet altijd eenvoudig te maken. Werkloosheid kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van te lage reële lonen als deze leiden tot een te lage vraag naar goederen en diensten, maar kan zich eveneens voordoen bij te hoge reële lonen. Daardoor kunnen klassieke en conjuncturele werkloosheid in de praktijk samen voorkomen. Figuur 4 toont dat in België de relatie tussen werkloosheid en conjunctuur (deze laatste weergegeven door de kloof tussen het effectieve en potentiële bbp) erg opvallend is. Verslechtert de conjunctuur, dan neemt de werkloosheidsgraad toe, en omgekeerd.

Toch is de samenhang tussen werkloosheid en conjunctuur in België (de correlatiecoëfficiënt is -0,39) wat kleiner dan in de EU (-0,48). De Belgische werkloosheid heeft dan ook, in vergelijking met die in de EU, een relatief grote klassieke component. Figuur 5 illustreert dit aan de hand van het verband tussen de werkloosheid en de zogenoemde reële loonkloof.

Een positieve, ongunstige reële loonkloof doet zich voor wanneer de reële loonkosten per werknemer de marginale opbrengsten of productiviteit bij ‘volledige werkgelegenheid’ overstijgen.³ Dat zet bedrijven ertoe aan werknemers te ontslaan, waardoor klassieke werkloosheid opduikt. Zo leidde de loonkostenontsporing in België in de jaren 70 en de eerste helft van de jaren 90 tot een sterke werkloosheidstoename. Omgekeerd vielen periodes van loonmatiging in de jaren 80 en na 1993 samen met een dalende werkloosheid. Ook de meer recente loonmatiging vanaf 2014 heeft tot de aan de gang zijnde daling van de werkloosheid bijgedragen.

Structurele werkloosheid

Structurele werkloosheid kan worden veroorzaakt door sociaal-demografische factoren. Zo kan het arbeidsaanbod structureel toenemen door een aangroei van de bevolking op actieve leeftijd of door een hogere participatiegraad. Indien de arbeidsvraag het toegenomen aanbod onvoldoende volgt, loopt de werkloosheid op. In België is de structurele werkloosheid meer een gevolg van de slechte matching tussen vacatures en werkzoekenden.⁴ Dat komt enerzijds omdat de kwalificaties van de arbeidsreserve niet langer beantwoorden aan de eisen van de werkgevers (‘kwalitatieve mismatch’). Deels gaat het om laaggeschoolden. In 2017 bedroeg het aandeel van deze groep (d.w.z. hoogstens lager middelbaar onderwijs) in de Belgische werkloosheid 33,5%. Daartegenover staat dat slechts 11% van de jobs laaggekwalificeerde functies betreft. In de EU ligt het aandeel laaggeschoolden in de werkloosheid nog wat hoger, op 35,6%. Het vrij hoge percentage wordt in de meeste EU-lidstaten in de hand gewerkt door een strikte regelgeving inzake minimumlonen. Structurele werkloosheid ontstaat ook nog doordat werklozen onvoldoende mobiel zijn en hun arbeid op de verkeerde plaats aanbieden (‘geografische mismatch’). Dat kan een gevolg zijn van taal- en culturele barrières, een weinig flexibele woningmarkt (bijv. door een hoog eigenwoningbezit) of een ontoereikende vervoersinfrastructuur. Hoewel ze toeneemt, blijft de arbeidsmobiliteit tussen maar ook binnen de EU-lidstaten beperkt, dit ondanks de nog grote divergentie in regionale werkloosheidsgraden. In 2017 liep de werkloosheidsgraad in de EU28 uiteen van 2,9% in Tsjechië tot 21,7% in Griekenland.

Inzake regionaal uiteenlopende werkloosheidsgraden binnen de landen is België al lange tijd een van de koplopers in Europa. Dit wijst erop dat de ‘geografische mismatch’ in België vrij groot is. Op basis van de geharmoniseerde definitie bedroegen de regionale werkloosheidsgraden in België in 2017 respectievelijk 4,4% (Vlaanderen), 9,7% (Wallonië) en 14,9% (Brussel) (figuur 6).

Volgens de definitie gebaseerd op administratieve tellingen lagen die cijfers veel hoger op 7,0% (Vlaanderen), 13,9 % (Wallonië) en 16,9 % (Brussel). Sinds het begin van de financiële crisis is de daling van de werkloosheid wel meer uitgesproken geweest in Wallonië en in Brussel dan in Vlaanderen, wat kan wijzen op een begin van gewestelijke convergentie. Een deel van de regionale verschillen in het recente verloop van de werkloosheidsgraad moet echter worden toegeschreven aan de verstrenging van de werkloosheidsreglementering. Die heeft een veel grotere impact gehad in Wallonië en Brussel en heeft de deelname op de arbeidsmarkt er sterk negatief beïnvloed. Dat uitte zich in een relatief minder snelle groei van de beroepsbevolking - de noemer in de werkloosheidsgraad - dan in Vlaanderen.

Strikt genomen kunnen pas afgestudeerden of afgedankte werknemers al onmiddellijk structureel werkloos worden, bijvoorbeeld bij verkeerde opleidingskeuzes of het niet langer gewenst zijn van bepaalde beroepen (bijv. diamantslijpers). Toch bestaat de structurele werkloosheid in de praktijk voor het grootste deel uit een harde kern langdurig werklozen. Dat zijn arbeidskrachten die al geruime tijd, bijvoorbeeld minstens een jaar, hun job verloren hebben. In België is al geruime tijd iets minder dan de helft van de werklozen langdurig werkloos. Dit aanhoudend hoge cijfer illustreert dat het fenomeen van de langdurig werklozen vrij hardnekkig is. In vergelijking met het gemiddelde voor de EU28 kent België iets meer langdurig werklozen (figuur 7). Dit is het meest uitgesproken bij de groep die drie jaar of langer werkloos is.

De werkloosheidsgraad waarbij er geen aanhoudende opwaartse druk op de lonen wordt uitgeoefend, steeg van een paar procentpunten begin de jaren 70 tot bijna 10% begin de jaren 80. Sinds 1990 schommelt het cijfer rond 8%, met een lichte daling in de recente jaren. Een gelijkaardige ontwikkeling deed zich voor in de meeste andere EU-landen. Met 7,1% lag de feitelijke (geharmoniseerde) werkloosheidsgraad in België in 2017 onder de NAWRU (eveneens gebaseerd op de geharmoniseerde definitie). Dit impliceert dat de zogenoemde werkloosheidskloof (d.i. het verschil tussen de feitelijke werkloosheidsgraad en de NAWRU) negatief is geworden. Dat ging intussen al gepaard met een oplopende dynamiek van de uurloonkost. Figuur 9 toont dat er meer algemeen een sterk historisch verband is tussen de werkloosheidskloof en de opwaartse druk op de lonen.

Hysteresis in de werkloosheid

De bespreking van de klassieke en conjuncturele werkloosheid toonde al aan dat de grens tussen de diverse soorten werkloosheid niet altijd duidelijk te trekken is. Ook de afbakening van de evenwichts- en onevenwichtswerkloosheid is niet eenvoudig. Zo kunnen structureel zwakke bedrijfstakken in tijden van hoogconjunctuur toch geen werkloosheid kennen en bij laagconjunctuur extra getroffen worden. In de eerste situatie verbergt de conjunctuur structurele werkloosheid en in de tweede accentueren structurele factoren een schijnbaar conjuncturele werkloosheid.

Een andere oorzaak van de vage grens tussen werkloosheidscategorieëen is het bestaan van hysteresis.⁷ Dit verschijnsel, waarmee België en veel andere EU-landen de voorbije decennia kampten, doet zich voor wanneer een aanvankelijk aan de conjunctuur of aan loonontsporing toe te schrijven werkloosheid uitmondt in structurele werkloosheid. Eenmaal ontstane werkloosheid keert dan bij economisch herstel of loonmatiging niet of nauwelijks naar zijn oorspronkelijk niveau terug, maar wordt hardnekkig. In België is dat vooral het geval geweest voor de werkloosheid die volgde na de olieprijsschokken in de jaren 70, in het bijzonder in Wallonië en Brussel (figuur 6).

Voor hysteresis in de werkloosheid worden diverse verklaringen aangehaald. Volgens de voornaamste leidt een aangehouden werkloosheidsduur tot een verlies aan vaardigheden en motivatie bij werklozen, waardoor hun positie op de arbeidsmarkt verzwakt en de sollicitatieneiging afneemt. Dat kan bovendien stigmatisering teweegbrengen en bij werkgevers een gebrek aan interesse doen ontstaan. Op die manier komen werklozen in een negatieve spiraal terecht, waardoor ze moeilijk uit de werkloosheid kunnen ontsnappen. Een en ander wordt in België, en sommige andere EU-landen, in de hand gewerkt of verstrekt door bepaalde structuur- en beleidskenmerken met betrekking tot de arbeidsmarkt. De arbeidsmotivatie van de werklozen wordt immers verder afgeremd door de relatief hoge belasting op arbeid en de relatief genereuze uitkeringsstelsels. In de praktijk kan dit leiden tot zogenoemde ‘werkloosheidsvallen’, waarbij werklozen zich nestellen in de werkloosheid.⁸

Terug naar boven

4. Van concept naar beleid

Enkel een goede diagnose van de werkloosheid laat toe succesvolle remedies aan te reiken. Gezien de veelzijdige oorzaken en het bestaan van werkloosheid bij diverse socio-demografische groepen is veelal een gecombineerde beleidsaanpak vereist. Keynesiaanse werkloosheid kan bijvoorbeeld met een stimulerend budgettair beleid worden teruggedrongen, maar hysteresis maakt het noodzakelijk dat dit vraagbeleid met aanbodmaatregelen wordt aangevuld. Inspelend op de diverse oorzaken en verschijningsvormen nam de Belgische overheid sinds begin de jaren 80 een ruim scala aan maatregelen om het werkloosheidsprobleem te beteugelen. Die kaderden zowel binnen het algemeen economisch beleid, met een belangrijke focus op loonkostenbeheersing, als binnen het actief arbeidsmarktbeleid.

Algemeen economisch beleid

Het bestrijden van onevenwichten in de economie is een van de voornaamste doelen van het macro-economisch beleid. Sinds de jaren 80 bleven in België drie hardnekkige, met elkaar verweven economische problemen nagenoeg voortdurend onder de aandacht: de verslechtering van de concurrentiepositie van de ondernemingen, de hoge werkloosheid en tekorten op de overheidsbegroting. Al toen de eerste oliecrisis uitbrak in 1973 vertoonde de Belgische economie tekenen van toenemende problemen. Dat was onder meer het geval op het vlak van de irrealistische loonvorming. Met de olieschok werden de effecten daarvan uitvergroot. Bovendien kwamen structurele zwakheden naar boven, zoals het relatief groot aandeel van verouderde, onrendabele sectoren (steenkool, staal en textiel). Hoewel de economie in recessie verkeerde en met oplopende werkloosheid had af te rekenen, bleven de reële lonen ongehinderd stijgen. De uitbreiding van het sociaalzekerheidsstelsel, de daarmee gepaard gaande bijdrageverhogingen en het stelsel van automatische loonindexering zorgden ervoor dat de arbeidskosten de pan uit swingden. Het concurrentievermogen van de ondernemingen werd hierdoor zwaar aangetast. De lopende rekening van de betalingsbalans boekte vanaf 1977 aanzwellende tekorten en de inflatie en werkloosheid liepen fel op. In de overtuiging dat de crisis van voorbijgaande aard was, reageerde de overheid aanvankelijk met een Keynesiaans-geïnspireerde conjunctuurpolitiek, met onder meer een uitbreiding van het stelsel van werkloosheidsvergoeding en het aanwakkeren van gesubsidieerde tewerkstelling in de publieke sector. Samen met minderontvangsten zorgde dat op zijn beurt voor een aanzienlijke verslechtering van de publieke financiën.

De regering Martens, die het beleid in 1982 had overgenomen, schoof drie beleidspistes naar voren om de opgebouwde onevenwichten aan te pakken: het herstel van de concurrentiekracht van de ondernemingen, de strijd tegen de werkloosheid en de sanering van de publieke financiën. Inzake de eerste piste werden bijzondere volmachtenwetten gebruikt, waardoor de parlementaire werking tijdelijk buiten spel werd gezet. In dat kader werd de Belgische frank in 1982 met 8,5% gedevalueerd tegenover de andere munten van het toenmalige Europees Monetair Stelsel (EMS). De devaluatie ging gepaard met lastenverlagingen voor ondernemingen en met begeleidende maatregelen inzake loon- en prijsvorming (waaronder een prijsblokkering en een tijdelijke opschorting van het stelsel van automatische indexering). Inzake publieke financiën en de bestrijding van de werkloosheid waren de ingrepen aanvankelijk nog bescheiden en gokte de regering vooral op de effectiviteit van de eerste beleidspiste om ook op die vlakken verbetering te realiseren.

Het duurde enige tijd vooraleer de regering tot het inzicht kwam dat afgeleide effecten op zich geen (voldoende) verbetering van de werkloosheid en publieke financiën zouden teweegbrengen. In 1984 volgde dan een meerjarenprogramma voor de begrotingssanering, het zogenoemde Spaarplan, in 1986 gevolgd door het Sint-Annaplan dat de sanering moest voortzetten. Vanaf 1988 slaagde de Belgische economie erin om aansluiting te vinden bij de hoogconjunctuur waarvan de industrielanden toen profiteerden. Er volgde voor het eerst een significante daling van de werkloosheid. Die bedroeg wel nog ruim 7% van de beroepsbevolking, wat erop duidde dat in de werkloosheid een omvangrijke structurele component was gekropen. Zich bewust van het belang van de beheersing van de loonkosten voerde de overheid in 1989 de ‘Wet tot vrijwaring van ’s lands concurrentievermogen’ in. Die verbond de loonontwikkeling in België met die bij de belangrijkste handelspartners.

Vanaf 1991 onderging België als kleine open economie mee de sterke groeivertraging die de wereldeconomie toen trof. De werkloosheid schoot opnieuw de hoogte in en de publieke financiën verslechterden weer. Ondanks de eerder ingestelde competitiviteitswet versnelde ook de toename van de loonkosten. Eind 1993 pakte de regering Dehaene uit met nieuwe maatregelen die kaderden in het zogenoemde Globaal Plan. Het plan maakte deel uit van het Europese besparingsbeleid opgelegd door het Verdrag van Maastricht om de Monetaire Unie in Europa mogelijk te maken. De vele maatregelen betroffen ook ingrepen gericht op loonkostenbeheersing, met onder meer een reële loonblokkering en de invoering van de gezondheidsindex voor de loonindexering.

De concurrentiepositie van de ondernemingen bleef niettemin een aandachtspunt. Daarom werd in 1996 de ‘Wet tot bevordering van de werkgelegenheid en tot de preventieve vrijwaring van het concurrentievermogen’ aangenomen. Deze wet, die tot op vandaag geldt, bouwde voort op de wet van 1989 door meer klemtoon te leggen op preventie in plaats van remediëring. Concreet houdt zij een loonnorm in die ervoor moet zorgen dat de Belgische loonkosten niet sneller stijgen dan die van de buurlanden. In de jaren volgend op wet van 1996 werd de norm lang niet altijd nageleefd. Er waren zowel overschrijdingen ex ante bij de opmaak van de toegelaten loonstijging, alsook ex post bij de evaluatie ervan. De wet voorzag wel in een controle- en sanctiemechanisme wanneer de loonstijging achteraf toch sterker zou blijken dan in de buurlanden, maar in de praktijk werd dat niet nageleefd. Daardoor werd de al bestaande loonhandicap bij de totstandkoming van de wet ook nog tot in de jaren 2000 verder opgebouwd.

Algemeen beleid tijdens de crisis

Los van de bankencrisis heeft de Belgische economie de Grote Recessie in 2008-2009 en de daaropvolgende EMU-schuldencrisis in 2012 relatief goed doorstaan. De economische activiteit viel minder dan gemiddeld in de EU terug en ook de arbeidsmarkt hield goed stand. De (geharmoniseerde) werkloosheidsgraad liep op van 7,0% in 2008 tot een piek van 8,5% in 2014, wat minder was dan rond vorige recessieperiodes. In de eurozone steeg die van eveneens 7,0% in 2008 tot een piek van 10,9% in 2013. De afname van de activiteit had in België een grote impact op het aantal gewerkte uren per werknemer, maar minder op de werkgelegenheid in aantal personen. Dat kwam doordat de overheid ‘labour hoarding’, waarbij bedrijven hun personeelsbestand op peil houden in het vooruitzicht van een economisch herstel, in de hand werkte door maatregelen om de arbeidsprestaties tijdelijk te kunnen verminderen. Het stelsel van tijdelijke werkloosheid om economische redenen werd op ruime schaal toegepast. Aanvullend werden vanaf begin 2009 nieuwe stelsels ingevoerd, waaronder een crisistijdskrediet en een nieuw stelsel van tijdelijke werkloosheid voor bedienden. De ‘labour hoarding’ had ook te maken met de rigide arbeidsmarktwetgeving die ontslag moeilijk en duur maakt en met de moeilijkheden die bedrijven zouden kunnen ondervinden om opnieuw geschikte werknemers te vinden eenmaal de crisis achter de rug zou zijn. Dat laatste hield verband met het structurele probleem van knelpuntberoepen dat tijdens de crisis was blijven bestaan. Ondanks de hoge mate van ‘labour hoarding’ tijdens de crisis was er geen sprake van een ‘jobless recovery’ nadien. De nieuwe werkgelegenheid kwam wel vooral in de dienstensector tot stand en werd stevig ondersteund door de overheid via een verhoging van de tewerkstelling in de overheidsdiensten, de gezondheidszorg en het gesubsidieerde stelsel van de dienstencheques.

Nadat aanvankelijk het beleidsaccent vooral lag op de opvang van de kortetermijngevolgen van de crisis, maakte de regering Di Rupo vanaf 2012 een begin van structurele hervormingen met als doel de langetermijnhoudbaarheid van de publieke financiën te garanderen en het groeipotentieel van de economie op te krikken. Naast een begin van pensioenhervorming had het beleid vooral het herstel van de concurrentiekracht van de ondernemingen voor ogen. In de periode 2004-2012 was die opnieuw verslechterd. Daartoe werden maatregelen genomen om de inflatiedruk op de lonen te beteugelen, zonder evenwel aan de automatische loonindexering te raken. Zo werd de index die gebruikt wordt voor de loonindexering aangepast om beter aan te sluiten bij het werkelijke consumentengedrag. De maatregelen omvatten ook een reële loonstop voor de periode 2013-2014.

De huidige regering Michel zette vanaf eind 2014 het pad van de beperking van de loonkosten voort. Naast een directe loonlastenverlaging (een vermindering van de werkgeversbijdragen van 33% naar 25% tegen 2019) werd voor het eerst sinds de jaren 80 ook de automatische loonindexering opgeschort via een éénmalige indexsprong. De loonmatiging zorgde ervoor dat de handicap tegenover de buurlanden verkleinde en dat de ongunstige trend van de lopende rekening en het verlies van marktaandeel op de internationale afzetmarkten konden worden gekeerd. De verbeterde concurrentiekracht creëerde bovendien een gunstigere voedingsbodem voor de bedrijfsinvesteringen en groei van de werkgelegenheid in de marktsector. De recentste hervormingen beoogden ten slotte ook een aanpassing van de loonnormwet van 1996 door te voorzien in een correctiemechanisme. Bij loononderhandelingen zal de opgebouwde loonkostenhandicap tegenover de buurlanden voortaan van de toegestane loonstijging moeten worden afgetrokken. De ingrepen zorgden ervoor dat de concurrentiekracht opnieuw verbeterde. Op zijn beurt creëerde dat een gunstige voedingsbodem voor de sterke jobcreatie en daling van de werkloosheid in de recente jaren.

Actief arbeidsmarktbeleid

Terug naar boven

5. Afrondende beschouwingen

De Belgische arbeidsmarkt zette ook in 2018 nog mooie prestaties neer. Dat kwam tot uiting in een verdere daling van de werkloosheidsgraad. Op basis van administratieve gegevens (inschrijvingen bij de gewestelijke tewerkstellingsdiensten) bedroeg die in de eerste tien maanden van 2018 gemiddeld 9,5%, tegenover gemiddeld 9,9% in 2017. Volgens geharmoniseerde Eurostat-cijfers bedroeg de Belgische werkloosheidsgraad in de eerste negen maanden van 2018 gemiddeld 6,3%, vergeleken met gemiddeld 7,1% in 2017. Voor beide benaderingen is dat het laagste cijfer sinds het begin van de jaren 90. Een belangrijke vraag is nu: kan de werkloosheidsgraad nog lager?

Toekomstperspectief

Het antwoord op de vraag hangt in eerste instantie af van het verdere verloop van de conjunctuur. Wij gaan ervan uit dat de Belgische economische groei de komende jaren in lijn met de Europese zal verzwakken, na al een lagere groei in 2018. Hierdoor zal ook het potentieel voor bijkomende jobcreatie, en dus een nog lagere werkloosheidsgraad, verminderen. Intussen ligt ook de periode van loonmatiging achter de rug en neemt de uurloonkost weer sterker toe (figuur 9).

Dat zorgt ervoor dat de concurrentiekracht van de Belgische ondernemingen allicht niet veel meer zal verbeteren of mogelijk zelfs opnieuw kan achteruitgaan. Een en ander betekent dat vanuit zowel conjuncturele als klassieke hoek de werkloosheidsgraad mogelijk weer onder opwaartse druk komt te staan.

Daar staat tegenover dat het actief arbeidsmarktbeleid nog tegenwind kan bieden. Maar ook hierin liggen beperkingen vervat. De resterende groep werklozen zijn alsmaar minder de mensen die ondernemingen nodig hebben. Dat blijkt ook uit de 'Beveridge-curve' (figuur 11). Die geeft de afruil weer die er in principe tussen de vacaturegraad (gedefinieerd als de openstaande vacatures in verhouding tot het totaal aantal beschikbare banen) en de werkloosheidsgraad (hier volgens de Eurostat-definitie) bestaan. In België klom de vacaturegraad sinds 1995 fors hoger terwijl het werkloosheidspercentage veeleer hoog bleef. In verschillende Europese landen, waaronder Duitsland, Nederland en Tsjechië, ging een eveneens hoge vacaturegraad intussen wel gepaard met een veel lagere werkloosheidsgraad dan in België. Dit illustreert dat het matching-vraagstuk op de Belgische arbeidsmarkt en de ermee gepaard gaande structurele werkloosheid nog altijd actueel zijn.
Het lijkt er dus sterk op dat de Belgische werkloosheid op een ondergrens botst, met op korte termijn nog hooguit een beperkt potentieel voor verdere daling. Op langere termijn is de conjunctuur en de impact die ervan uitgaat op de werkloosheid (de Keynesiaanse of conjuncturele component) onvoorspelbaar. Sommige instanties, zoals het Belgische Federaal Planbureau, maken niettemin ook vooruitzichten over de werkloosheidsgraad voorbij 2020. Die zijn dan veeleer gebaseerd op assumpties inzake het arbeidsaanbod en het potentiële groeiritme van de economie. Het arbeidsaanbod wordt op zijn beurt bepaald door de verwachte demografische evolutie en gedragsveranderingen inzake arbeidsparticipatie bij de bevolking. Ook al genomen beleidsmaatregelen ter bestrijding van de werkloosheid kunnen nog nawerken en dus de werkloosheidsgraad op langere termijn mee beïnvloeden.

In de praktijk wordt doorgaans een structurele werkloosheidsgraad vastgeprikt voor een bepaald jaar in de verdere toekomst, die daarna constant wordt gehouden. Zo stelt het Federaal Planbureau een (op administratieve cijfers gebaseerde) structurele werkloosheidsgraad voorop van 7% vanaf 2024, vergeleken met een actuele (eveneens administratieve) werkloosheidsgraad van zo'n 9,5% in 2018. De veronderstelling van een constante werkloosheidsgraad na 2024 lijkt evenwel weinig realistisch in het licht van een door het Planbureau verwachte krimp van de bevolking op arbeidsleeftijd tussen 2022 en 2038. Het krimpende arbeidsaanbod zal de krapte op de arbeidsmarkt, die vandaag al volop speelt, nog accentueren. De toenemende participatiegraad zal allicht maar beperkt soelaas bieden. Hierdoor ontstaat extra beleidsdruk om de nog vrij hoge structurele werkloosheid verder naar omlaag te krijgen.

Aanhoudende beleidsprioriteit

Het verlagen van de structurele werkloosheid blijft dus één van de grote beleidsprioriteiten voor de Belgische overheid. De Arbeidsdeal die de regering in de zomer van 2018 aankondigde, past daarbinnen. Concreet heeft die tot doel om de mismatch op de arbeidsmarkt aan te pakken en zo de vele openstaande vacatures te helpen invullen. In het najaar kreeg een eerste batterij maatregelen groen licht, waardoor ze begin 2019 van kracht zullen zijn. Zij betreffen onder meer het begeleiden naar werk voor wie wordt ontslagen om medische redenen, de verplichting voor ontslagen werknemers om zich sneller na hun ontslag in te schrijven als werkzoekende en de stimulering van een omscholing tot knelpuntberoep. De meest ingrijpende maatregel bestaat uit het optrekken van de leeftijdsgrens en de loopbaanvoorwaarde voor het stelsel van werkloosheid met bedrijfstoeslag (het vroegere brugpensioen). Over bepaalde delen van de eerder aangekondigde Arbeidsdeal, waaronder de invoering van degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen, is er voorlopig nog geen politiek akkoord.

De Arbeidsdeal van de federale regering is een stap in de goede richting om knelpuntvacatures te helpen invullen. Toch zullen de (tot nu toe besliste) maatregelen niet volstaan om het matching-probleem op de arbeidsmarkt significant te verhelpen. Ten eerste botsen activering en herscholing van (structurele) werklozen op limieten. Heel wat openstaande vacatures betreffen namelijk (hogergeschoolde) technische profielen en die kunnen niet altijd zomaar (snel) via herscholing van werklozen worden ingevuld. Voor de invulling van dergelijke vacatures moet eerder worden gerekend op het nog meer actief sturen van de studiekeuzes van jongeren richting de betreffende arbeidsnoden. Om de kwantitatieve arbeidstekorten voor bepaalde beroepsprofielen op te vangen, dringt zich ook een actief migratiebeleid op, dat mensen met de nodige competenties naar ons land moet halen. Ten tweede moet de focus naast het activeren van de ‘echte’ werklozen, ook meer komen te liggen op het begeleiden van andere inactieven naar een baan. Zoals blijkt uit dit rapport, is de onderbenutting op de Belgische arbeidsmarkt nog vrij groot. Die kan ongetwijfeld verder worden verkleind, onder meer door werken relatief nog aantrekkelijker te maken. Ten slotte mag de verantwoordelijkheid voor de oplossing van het werkloosheidsprobleem niet alleen bij de overheid worden gelegd. Om de slechte matching tussen vacatures en werkzoekenden op te vangen, zullen ook de bedrijven water bij de wijn moeten doen. Dat kan door bij hun aanwervingen de lat wat lager te leggen, om nadien nieuwe werknemers via opleiding en begeleiding de vereiste competenties bij te brengen.

Terug naar boven

Voetnoten:

1. Zie bijvoorbeeld de jaarlijkse IMF-rapporten in het kader van de artikel IV-consultaties.
2. Zie J. Hughes en R. Perlman, "The economics of unemployment", 1984.
3. Een positieve loonkloof ontstaat wanneer de feitelijke reële lonen de ‘verantwoorde’ reële lonen overstijgen. Deze laatste worden benaderd door vanaf een basisjaar waarvoor de arbeidsmarkt in evenwicht is een loonontwikkeling toe te passen die de langetermijnproductiviteitsontwikkeling perfect volgt.
4. Zie bijvoorbeeld Hoger Raad voor de Werkgelegenheid (2018), “Stand van zaken op de arbeidsmarkt in België”, jaarverslag, juni.
5. Andere in de angelsaksische literatuur aangehaalde concepten om de evenwichtswerkloosheid te duiden, zijn: ‘long run unemployment’, ‘normal unemployment’, ‘necessary unemployment’, ‘steady state unemployment’, ‘lowest sustainable unemployment’, ‘efficient unemployment’ en ‘full-employment rate of unemployment’.
6. Deze analyse is een eenvoudige variant van de Phillipscurve. Deze laatste legt een afruil tussen de werkloosheid en het inflatiepeil, terwijl de NAIRU uitgaat van het bestaan van een relatie tussen de werkloosheid en de verandering van de inflatie.
7. Zie Blanchard, O. en Summers, L. (1986), “Hysteresis and the European unemployment problem”, in S. Fischer (Ed.), NBER Macroeconomics Annual: 15-78. Cambridge: MIT Press.
8. Zie Konings, J. en Persyn, D. (2010), “Waarom worden vacatures moeilijk ingevuld?, VIVES Briefings, 10 augustus.
9. Voor een overzicht, zie bijvoorbeeld Grubb, D. en Martin, J. (2001), “What works and for whom: a review of OECD countries’ experiences with active labour market policies”, Swedish Economic Policy Review, 8, blz. 9-56. Voor de Belgische situatie, zie bijvoorbeeld Bollens, J. en Heylen, V. (2010), “De macro-economische effecten van het activerend arbeidsmarktbeleid”, onderzoeksrapport Steunpunt Werk en Sociale Economie.