Wereldhandelsorganisatie viert haar dertigste verjaardag in mineur
Begin 2025 vierde de Wereldhandelsorganisatie (WTO) haar dertigste verjaardag. Het werd een verjaardag in mineur. de WTO kan immers door de blokkade van haar beroepsinstantie voor handelsgeschillen haar rol als neutrale scheidsrechter niet meer naar behoren vervullen. Dat past in een algemene trendommekeer weg van multilaterale, op regels gebaseerde, internationale samenwerking. Die trendommekeer startte al vóór het disruptieve handelsbeleid van president Trump, en is in belangrijke mate verweven met de strategische rivaliteit tussen de VS en China. Het actuele erratische Amerikaanse handelsbeleid op basis van invoertarieven is hoe dan ook niet geschikt om het Amerikaanse handelstekort met de rest van de wereld te doen afnemen. Invoertarieven hebben immers indirect ook een afremmend effect op de eigen uitvoersector. Bovendien is het Amerikaanse handelsbalanstekort niet zozeer een probleem, dan wel een noodzakelijk neveneffect van de dominante rol van de dollar als reserve-en transactiemunt. Die rol levert de VS een aanzienlijke welvaartswinst op. Het huidige Amerikaanse handelsbeleid dreigt op termijn die dominante positie van de dollar te ondermijnen.
Naoorlogs tijdperk van multilateralisme loopt ten einde
In januari 2025 vierde de Wereldhandelsorganisatie (WTO) haar dertigste verjaardag. Ze werd in 1995 opgericht als institutionalisering van de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Dat multilateraal akkoord ging van start in 1947 en werd nadien in verschillende stappen uitgebreid en geactualiseerd in het streven naar een multilaterale, op regels gebaseerde wereldhandel. De GATT maakte deel uit van het naoorlogse kader van multilaterale akkoorden waartoe ook het naoorlogse stelsel van Bretton Woods behoorde met de Amerikaanse dollar als spilmunt en ondersteunende instellingen zoals het IMF en de Wereldbank. Dat multilateralisme bereikte een hoogtepunt in 2001 met de toetreding van China tot de WTO.
Sinds de start van zijn tweede ambtsperiode legde de Amerikaanse president Trump invoertarieven op aan zowat alle Amerikaanse handelspartners. Ze betreffen dus niet alleen China, de EU, het VK en Japan, maar ook Canada en Mexico. De VS hebben nochtans met die laatstgenoemde landen een verregaande vrijhandelsakkoord (USMCA) dat in 2020 nota bene door Trump zelf werd afgesloten als vervanging van het NAFTA-akkoord dat in 1994 in werking trad.
De persistente trend van toenemend protectionisme komt het sprekendst tot uiting in de blokkering van de WTO. Die tegenwerking door vooral de VS is niet nieuw. Ze startte al onder voormalig VS-president Obama. Praktisch gebeurde dat door stokken in het wiel te steken van het proces van geschillenregeling binnen de WTO (het zogenoemde ‘dispute settlement’). Handelsgeschillen tussen WTO-lidstaten kunnen worden voorgelegd aan zogenaamde arbitragepanels. Tegen de uitspraak van dergelijke panels is er beroep mogelijk bij de zogenoemde ‘Appelate Body’, wiens uitspraak voor de betrokken partijen bindend is. Sinds de regering Obama weigerden de VS echter de ambtstermijn van leden van deze beroepsinstantie bij afloop te verlengen. De presidenten Trump en Biden deden daar nog een schepje bovenop door ook geen nieuwe benoemingen meer toe te laten. Daardoor haalde de beroepsinstantie sinds 11 december 2019 niet meer haar quorum om geldig te beslissen. Op dit ogenblik heeft ze zelfs geen enkel lid meer, vermits het laatste nog lopende mandaat afliep op 30 november 2020.
De beweegredenen voor de VS om de WTO op deze manier lam te blijven leggen zijn genuanceerder dan enkel de disruptieve agenda van Trump. Het fundamentele motief is dat de VS er al langer een principieel probleem mee hebben om de finale soevereiniteit over handelsgeschillen uit handen te geven aan een multilaterale instelling. Concreet vreest de VS dat de WTO via haar rechtspraak in handelsgeschillen precedenten en dus nieuwe handelsregels zou kunnen creëren, die dan ook op de VS van toepassing zouden zijn.
Inhoudelijk richt de Amerikaanse kritiek zich vooral op de, in haar ogen, te lakse houding van de WTO ten opzichte van staatssteun en -subsidies, en de overdreven gunstige behandeling van ontwikkelingslanden. Al deze Amerikaanse verwijten zijn vooral aan China gericht. Die geopolitieke dimensie van de onenigheid tussen de VS en de WTO suggereert dat een snelle oplossing voor de patstelling van het WHO allicht niet in zicht is.
Geïnstitutionaliseerde wetteloosheid
De gevolgen van de verlamming van de WTO kunnen moeilijk worden overschat. In de praktijk verdwijnt hierdoor immers de afdwingbaarheid van het multilaterale en op regels gebaseerde handelssysteem. Betrokken partijen in een handelsgeschil hebben immers volgens de WTO-regels het recht om tegen uitspraken in eerste aanleg in beroep te gaan. Zonder functionerende beroepsinstantie vinden de beroepsprocedures daarom als het ware plaats in het ‘luchtledige’ (“appeal in the void”), waardoor de WTO in de praktijk niet meer op een bindende wijze de geldende WHO-regelgeving kan afdwingen. Tot overmaat van ramp wordt van deze toestand zelfs misbruik gemaakt in gevallen waarbij de uitspraak in eerste instantie juridisch gezien eigenlijk niet controversieel is. De verliezende partij in eerste aanleg kan immers ook dan beroep aan te tekenen, wetende dat die niet zal behandeld worden, en zich zo aan de gevolgen van de eerste uitspraak onttrekken.
Een aantal WTO-leden, waaronder de EU en haar lidstaten, proberen om het functioneren van de WHO in stand te houden door in bilaterale handelsakkoorden te beloven geen beroep tegen WTO-panel-uitspraken aan te tekenen, ofwel toe te treden tot een parallelle arbitrage-instantie, het zogenaamde “Multi-party Interim Appeal” (MPIA) mechanisme. Die MPIA-procedure valt echter buiten het multilaterale kader van de WTO, en bovendien maken alvast twee belangrijke G7-landen, de VS en het VK, er geen deel van uit.
De conclusie blijft dan ook dat de WTO als multilaterale instellingen op sterven na dood is, en allicht in het huidige geopolitieke klimaat haar rol ook niet meer zal kunnen hernemen. In die zin is de WHO een symbool voor het einde van het naoorlogse economische tijdperk, en het begin van een tijdperk van toenemende fragmentatie van de wereldhandel in aparte handelsblokken, met in het beste geval, functionerende regionale handelsakkoorden. Het vrijhandelsakkoord tussen de EU en Mercosur van 2024, dat weliswaar nog moet worden geratificeerd, is in dit verband een van de zeldzame lichtpuntjes.
Inconsistent handelsbeleid
De lamlegging van de WTO door de VS, en het ongeremd protectionistisch beleid van VS-president Trump zijn niet alleen gevaarlijk voor het idee van vrijhandel en de daarmee verbonden welvaartscreatie. Ze zijn bovendien ongeschikt om het verklaarde doel, met name een afname van het Amerikaanse tekort op de handelsbalans, te bereiken.
De fundamentele reden voor het persistente Amerikaanse handelstekort en het tekort op de lopende rekening (zie figuur 2) is de te sterke binnenlandse vraag in verhouding tot het (potentieel) bbp. De discrepantie moet immers worden gecompenseerd door invoer uit de rest van de wereld. De lage nationale spaarquote van de VS (van zowel de private en vooral de publieke sector) is met andere woorden niet consistent met evenwicht op de handelsbalans.
Het meest effectieve economische beleidsmiddel om het extern tekort te verminderen zou daarom een afremming van de binnenlandse vraag zijn. De vraagcomponent waarop de economische beleidsmakers de meest directe invloed hebben is het budgettaire beleid. Met andere woorden, in de mate dat het handelsbalanstekort in de VS als problematisch wordt beschouwd, is een terugdringen van het Amerikaanse begrotingstekort de voor de hand liggende prioritaire beleidsmaatregel.
Daarnaast zijn politieke discussies over bilaterale handelsbalanssaldi, zoals de Amerikaanse regering op dit moment doet, economisch weinig zinvol. Enkel het totale saldo is van economisch belang. De verschillende bilaterale saldi zijn immers met elkaar verbonden via onder meer de handel in intermediaire goederen, en, in het geval van handelsbelemmeringen, via het beïnvloeden van handelsstromen (‘trade diversion’).
Tenslotte zijn de Amerikaanse protectionistische maatregelen geen effectief beleidsmiddel om het Amerikaans handelstekort te doen afnemen. Invoerbeperkingen via tarieven ‘beschermen’ immers niet alleen de invoervervangende binnenlandse sector, maar schaden indirect ook de eigen uitvoersector.
Er zijn twee manieren om dit intuïtief te vatten. Het rechtstreekse gevolg van zo’n invoertarief is dat ceteris paribus de ingevoerde hoeveelheid daalt en het aanbod van de binnenlandse munt op de internationale wisselmarkten afneemt. Daardoor zal de nominale wisselkoers van de eigen munt appreciëren. Dat vormt een belemmering (een impliciet uitvoertarief) op de eigen uitvoersector. Zo’n appreciatie zal ook tot stand komen wanneer de centrale bank de rente optrekt als gevolg van de oplopende ingevoerde inflatie.
Een tweede invalshoek is via de sectorale herallocatie van productiefactoren die een (permanent) invoertarief veroorzaakt. Na de invoering van een invoertarief zal de productie in de invoer-vervangende sector toenemen. Kapitaal en arbeid worden door die sector aangetrokken. Tenzij dit gebeurt in een periode van hoge werkloosheid en onderbezetting van kapitaalgoederen, gaat die herallocatie ten laste van de productiecapaciteit in de andere sector, in casu de uitvoersector. Opnieuw heeft een invoertarief een afremmend effect op de eigen uitvoersector. Dit verschijnsel staat in de literatuur bekend als de ‘symmetrie van Lerner’.
Gevaar voor de internationale dominantie van de dollar
Een fundamentele vraag is of het tekort op de handelsbalans (en de lopende rekening) van de VS überhaupt een economisch probleem voor de VS is. Op de betalingsbalans van de VS komt dat tekort immers per definitie ook tot uiting in een overschot op de financiële rekening. Met andere woorden, er zijn netto zeer grote financiële stromen van de rest van de wereld naar de VS. Dat heeft alles te maken met het dominant statuut van de dollar als internationale reservemunt en de grootte en aantrekkelijkheid van de Amerikaanse financiële markten.
Het is daarom een plausibele hypothese dat dit overschot op de financiële rekening het tekort op de lopende rekening grotendeels veroorzaakt, en niet omgekeerd. Het mechanisme dat hiervoor zorgt is vooral de dollarwisselkoers. Als gevolg van de netto-instroom van kapitaal is de wisselkoers van de dollar sterker dan de wisselkoers die zou leiden tot een evenwichtige handelsbalans en lopende rekening.
Op basis van deze plausibele hypothese, is het tekort op de Amerikaanse lopende rekening niet alleen geen probleem, maar zelfs een noodzakelijke voorwaarde om de rest van de wereld van voldoende dollarliquiditeiten te voorzien. De bereidheid van buitenlanders om dollars te aanvaarden en aan te houden in ruil voor buitenlandse goederen en diensten, betekent een aanzienlijke welvaartswinst voor de VS (het ’exorbitante privilege’).
Dat betekent ook dat wanneer de VS onder leiding van president Trump niet meer bereid zouden zijn om een tekort op de lopende rekening te aanvaarden, de dagen van de dollar als internationale reserve- en transactiemunt geteld zijn. Op langere termijn is het conflictueuze handelsbeleid van president Trump dus gevaarlijk voor de welvaart van de VS. Het vindt bovendien plaats in een geopolitieke omgeving waarin een aantal landen, waaronder de BRICS+ staten, al op zoek zijn naar alternatieven voor de dollar. De status quo voor de dollar zal niet worden bewaard enkel en alleen door deze staten af te dreigen met hoge invoertarieven indien zij de dollar niet meer aanvaarden als internationale transactiemunt, zoals president Trump deed. Voor een status quo is een voorspelbaar en betrouwbaar beleid nodig, gebaseerd op afdwingbare rechtsnormen en open kapitaalmarkten. De lamlegging van de op regels gebaseerde handelsorde is alvast een stap in de verkeerde richting.