EU-begrotingsregels: bezinningsopportuniteit
Op 5 februari 2020, de vooravond van de grootschalige uitbraak van de pandemie in Europa, kondigde de Europese Commissie een review aan van de begrotingsregels in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact (S&G-pact). Paolo Gentiloni, Europese Commissaris voor Economische Zaken, verwees hierbij naar de niet-transparante complexiteit van de huidige regelgeving. Stabiliteit van de publieke financiën blijft een centrale doelstelling, maar de Commissie stelde voor dat de begrotingsregels in de toekomst meer aandacht zouden besteden aan het ondersteunen van economische groei en publieke investeringen. Ze verwees ook naar de noodzaak om een sterker anticyclisch beleid te voeren, nu de ECB in toenemende mate op de limieten van het monetair beleid botst.
Onder druk van de pandemie werd deze review op een laag pitje gezet. Op 20 maart kondigde de Europese Commissie, met goedkeuring van de Europese Raad, de activering van de zogenaamde ontsnappings-clausule (‘general escape clause’) van het S&G-pact af. Dit laat toe dat de lidstaten tijdelijk van het afgesproken begrotingspad afwijken. De Europese begrotingsregels zullen ten vroegste op de begroting voor 2022 opnieuw worden toegepast, en waarschijnlijk zelfs pas later zolang de budgettaire gevolgen van de pandemie voelbaar zijn.
Concreet komt dit erop neer dat de nationale overheden tot nader order wel nog hun begrotingsvoorstellen moeten voorleggen aan de Commissie, maar de facto begrotingsgewijs de vrije hand hebben. De moeilijk vraag is wanneer en onder welke omstandigheden de ontsnappingsclausule opnieuw kan worden gedeactiveerd. Het huidige regulatoire vacuüm is in ieder geval een katalysator om te bezinnen over ‘of’ en ‘hoe’ het S&G- pact best wordt hervormd.
Op 20 oktober gaf het Europees Begrotingscomité (European Fiscal Board of EFB), een onafhankelijk adviesorgaan van de Europese Commissie, in haar jaarverslag haar visie op een eventuele hervorming van het S&G-pact. De discussie en beslissing over zo’n hervorming gebeuren volgens de EFB best voordat de ontsnappingsclausule van het S&G-pact opnieuw wordt gedeactiveerd.
De pandemie bracht volgens de EFB drie grote tekortkomingen van de huidige regelgeving aan het licht. Ten eerste is er het gebrek aan een permanente begroting op Europees niveau van een betekenisvolle grootteorde en met een eigen financieringsbron of leningscapaciteit. De ‘Next Generation EU’- en ‘SURE’-programma’s komen hier voor een stuk aan tegemoet. Het blijven echter beperkte, tijdelijke en grotendeels op leningen gebaseerde beleidsinstrumenten.
Ten tweede werken de huidige S&G-pactregels niet naar behoren, en worden ze best verder verfijnd. Het huidige gebruik van het concept van een structureel begrotingssaldo kon niet verhinderen dat, tot aan het uitbreken van de pandemie, het nationale begrotingsbeleid nog steeds vaak procyclisch was. De nationale overheden maakten met andere woorden onvoldoende gebruik van de relatief gunstige conjunctuur tot en met 2019 om de toestand van de overheidsfinanciën te verbeteren.
Ten slotte pleit het EFB voor een soepelere behandeling van groeibevorderende overheidsinvesteringen bij de toepassing van de begrotingsregels. In de praktijk zal het echter niet zo eenvoudig zijn om creatieve boekhouding te vermijden, zoals het onterecht bestempelen van allerhande overheidsuitgaven als investeringen.
Bij een mogelijke hervorming van het S&G-pact is een Europese consensus allicht mogelijk omtrent een verfijning en handhaving van de budgettaire regels en een stimulerende boekhoudkundige omgang met overheidsinvesteringen. De begrotingscapaciteit op Europees niveau ligt echter heel wat moeilijker. Weliswaar is er tijdens de pandemie al een bescheiden precedent voor gecreëerd. Een consensus over een substantiële uitbreiding daarvan lijkt echter onwaarschijnlijk. Jammer, want dit zou een gemiste opportuniteit zijn.