Macro-economische breuklijnen van het klimaatbeleid
De klimaattransitie is één van de grote uitdagingen voor de komende decennia. Dralend klimaatbeleid en de recente economische crises hebben het tijdsvenster voor die aanpassing substantieel vernauwd en een abrupte transitie lijkt met de dag waarschijnlijker. Die (abrupte) overgang naar een duurzame economie - indien deze wordt doorgevoerd – wordt omwille van zijn omvang ook macro-economisch voelbaar. Zelfs indien, volgens bepaalde economische modellen, het klimaatbeleid en de klimaattransitie op langere termijn slechts een matige economische impact hebben, kunnen de kosten en verstoringen van een plotse (maar noodzakelijke) overgang substantieel zijn op korte termijn. In het nieuwe basisscenario, met een meer abrupte overgang, is een grondige analyse van de macro-economische impact van het klimaatbeleid niet langer een luxe, maar eerder een noodzaak. Klimaatbeleid wordt dus meer en meer ook een macro-beleid.
De jaren 2020 en 2021 zullen ongetwijfeld de geschiedenis ingaan als de jaren van de coronacrisis. Met wereldwijd om en bij 5 miljoen doden en 250 miljoen besmettingen – en daarnaast een van de grootste economische recessies - laat de covid-19-crisis zware sporen na. Nu de pandemie geleidelijk aan meer beheersbaar wordt, verschuift de aandacht van de beleidsmakers terug van het huidige covid-crisismanagement naar andere, structurele, uitdagingen.
Eén van de grote (en dringende) uitdagingen die, zoals ook blijkt uit de COP26, opnieuw op de politieke voorgrond treedt is de klimaatverandering en de transitie naar een meer duurzame economie. Het meest recente IPCC-rapport zendt een ondubbelzinnige ‘Code Rood’ uit voor de klimaatdoelstellingen die vervat zitten in het akkoord van Parijs (COP21). Met het toenemend verbruik van het globale koolstofbudget – de maximale hoeveelheid koolstof in de atmosfeer die consistent is met een bepaalde opwarming van het klimaat – wordt een stevige verstrakking van de wereldwijde broeikasemissies noodzakelijk. Ten minste als men de engagementen in het kader van het klimaatakkoord van Parijs wil nakomen1. In die context is het ook alarmerend om vast te stellen dat de emissiebeperkingen (de National Determined Contributions), waartoe de landen zich voorafgaand aan de COP26-klimaatconferentie engageren, niet volstaan om de klimaatopwarming tot 2°C te beperken. Meer is nodig en snel.
Dralend klimaatbeleid legt de lat steeds hoger….
Hoewel innovaties en het uitbreiden van koolstofbassins op langere termijn een belangrijke bijdrage kunnen leveren om de koolstofbalans te verbeteren, zet het huidig klimaatbeleid op korte termijn in op het verminderen van broeikasgasemissies. Zowel socio-economische als technologische factoren bepalen de totale broeikasgasemissies. De zogenoemde Kaya-identiteit illustreert de impact van een aantal van die factoren. Deze identiteit stelt dat de hoeveelheid emissie (GHG) bepaald wordt door de grootte van de bevolking (P), het bbp per capita (GDP/P), de energie-intensiteit van de productie (E/GDP) en de emissie-intensiteit van de energieconsumptie (GHG/E):
GHG=P*GDP/P*E/GDP*GHG/E
Afhankelijk van de ontwikkelingen in socio-economische factoren (bevolkingsgroei of economische groei) kunnen de nodige aanpassingen in energie- en emissie-intensiteit bepaald worden die nodig zijn om de totale emissie van broeikasgassen op bepaalde niveaus te brengen.
Recente scenario’s van de EC (tabel 1) simuleren de drastische ingrepen die nodig zijn om de COP21-engagementen in lijn met een opwarming van 2°C te realiseren (de beleidssimulaties veronderstellen aanpassingen van de koolstofprijszetting). Hoewel de EU haar (matige) 2020 doelstelling van 20% reductie ten opzichte van 1990 haalde, steeg wereldwijd de emissie van broeikasgassen met om en bij de 30%. Projecties van de EC suggereren dat grote bijkomende inspanningen (daling van energie- en emissie-intensiteit met meer dan 50% in de EU en 60% wereldwijd) nodig zijn om de 2°C-doelstelling te halen. Dralend klimaatbeleid en de recente economische crises hebben bovendien het tijdsvenster voor de transitie danig verkort, waardoor de impact van die maatregelen ook macro-economisch voelbaar worden, temeer daar het ‘laaghangend fruit’ aan maatregelen reeds werd geplukt.
Met macro-economische gevolgen
De langetermijnimpact van de klimaatopwarming (en -transitie) op de economie blijft heel onzeker. Economische studies vinden over het algemeen een negatieve langetermijnimpact op het bbp (van enkele tot meer dan 25 procentpunten ten opzichte van het basis bbp-pad), die toeneemt met de mate van opwarming van de aarde. Die resultaten moeten omwille van de grote modelonzekerheid met de nodige omzichtigheid worden geïnterpreteerd. Bovendien blijft de vraag of dergelijke impactstudies moeten focussen op de verwachte (gemiddelde) economische impact of eerder op de mogelijke (veel dreigendere) staartrisico’s. De sterk vereenvoudigende economische modellen bieden voorlopig weinig houvast en zijn niet geschikt om staartrisico’s en niet-lineariteiten nauwkeurig te evalueren.
Die langetermijnimpactstudies houden bovendien geen (of te weinig) rekening met belangrijke bijkomende kosten en verstoringen die een abrupte overgang naar een meer duurzame economie met zich mee kan brengen. Dit vereist immers belangrijke structurele aanpassingen van de economie. De energie-efficiëntie van productie (maar ook van transport en gebouwen) moet drastisch verhogen en het energiesysteem dient koolstofarm gemaakt worden (bv. op basis van hernieuwbare of nucleaire energie).
Om die economische transformatie te realiseren kijken overheden naar een amalgaam van maatregelen, gaande van subsidies en investeringen tot wettelijke beperkingen en belastingen. De facto plaatst een transitiebeleid – expliciet of impliciet – een (hogere) prijs op koolstofemissies. Het abrupt en drastisch inprijzen van die ‘vergeten’ negatieve koolstofexternaliteit in productieprocessen betekent een belangrijke negatieve aanbodschok mét een tijdelijke macro-economische impact. Dergelijke schokken kunnen – zoals de olieschokken uit het verleden – leiden tot het vroegtijdig afschrijven van de bestaande kapitaalvoorraad, een verlies aan menselijk kapitaal in de getroffen sectoren en uitdagingen rond de herallocatie van arbeid. Daarnaast gaat de transitie ook gepaard met belangrijke inkomensherverdelingseffecten. Koolstofbelastingen en -maatregelen – eens doorgerekend in de consumptieprijzen – zijn doorgaans regressief. Dit wil zeggen dat lagere- en midden-inkomensgroepen, die in sterkere mate afhankelijk zijn van koolstofintensieve technologieën, proportioneel harder getroffen worden. De klimaattransitie is dus zeker niet neutraal. Ondersteunend beleid (zoals het Just Transition Fund van de EC) kan een deel van die impact opvangen en zo de schade aan de economie beperken. Ten slotte brengt de transitie ook vraagimpulsen die innovatie kan ondersteunen en productiviteitsverhogend kan werken.
Klimaatbeleid is dus (ook) macro-economisch beleid
Klimaatbeleid wordt dus meer en meer ook een macro-beleid. Door de omvang en de urgentie van de transitie wordt een (abrupte) overgang naar een duurzame economie - indien deze wordt doorgevoerd - ook macro-economisch voelbaar. De kosten op korte termijn van een abrupte (maar noodzakelijke) overgang naar een duurzame economie kunnen substantieel zijn. De ‘window of opportunity’ om de transitie geleidelijk en langzaam door te voeren – met minder schokken op macroniveau - lijkt verloren gegaan. In het nieuwe basisscenario, met een meer abrupte overgang, is een grondige analyse van de macro-economische impact van het klimaatbeleid niet langer een luxe, maar eerder een noodzaak. En ook hier is er geen tijd te verliezen wil men de macro-economische impact van een (noodzakelijke) transitie naar een meer duurzame economie beperken.
1 Koolstofbudgetten in lijn met 2°C opwarming – die algemeen gezien wordt als een kantelpunt – slinken snel. Met nog 1350 GTCO2 beschikbaar en een jaarlijkse wereldwijde emissie van ruwweg 40 GTCO2, wordt een sterke vermindering van de netto-emissies belangrijk, wil men de vooropgestelde klimaatdoelstellingen halen.