Lessen uit de Zweedse anti-coronastrategie

Figuur 1 suggereert over het algemeen wel een negatief verband tussen de zwaarte van de lockdown en de economische terugval. Maar er zijn uitzonderingen en Zweden is er daar één van. Zeker in vergelijking met de buurlanden leveren de Zweedse groeicijfers op het eerste gezicht geen overweldigend bewijs dat de minder stringente anti-corona-aanpak de economische kost drastisch verlaagt. Daar kunnen verschillende verklaringen voor zijn. 

Economie 'besmet' door het buitenland

Door buitenlandse handel zijn economieën sterk internationaal verweven. Dat geldt zeker in de EU die een gemeenschappelijke markt vormt. Figuur 2 illustreert dat de relatief sterke prestatie van de Zweedse economie in het eerste kwartaal mogelijk was door de nog performante uitvoer. Maar die is in het tweede kwartaal zeer fors teruggevallen. Via de internationale handel bleef de Zweedse economie aldus niet immuun voor de impact van de crisis bij de handelspartners. 

De economische structuur van de landen speelt daarbij een rol. De internationale verwevenheid is het grootst in de industriële sectoren, al mag het belang van de internationale dienstenhandel niet worden onderschat. Figuur 3 illustreert het aandeel van de toegevoegde waarde van de verschillende industriële sectoren in het bbp. Zweden neemt een middenpositie in inzake economische afhankelijkheid van de industrie. In Finland is het aandeel van de industrie groter en in Denemarken is het nauwelijks kleiner. In Noorwegen is het het kleinst van alle getoonde landen. 

De sectorale samenstelling van de industrie verschilt sterk van land tot land. Dat is belangrijk, want de economische malaise verschilde in de afgelopen maanden sterk naargelang van de sector. Gemeten aan de hand van het procentuele verschil van de industriële productie in de eurozone tussen december 2019 en juli 2020 sloeg de recessie het hardst toe in de autonijverheid en de textiel (figuur 4). Ook de metaalverwerking en de machinebouw werden hard getroffen. Die sectoren maken ruim de helft uit van de Zweedse industrie. Vooral de autonijverheid maakt het verschil met de buurlanden. Na Duitsland is Zweden het land met het tweede grootste aandeel van de autonijverheid in de economie. In Noorwegen, Finland en Denemarken speelt die nauwelijks een rol. In Finland is daarentegen de elektronicasector belangrijk en in Denemarken de chemie. Dat zijn de enige sectoren die in de voorbije maanden in de eurozone nog een behoorlijke groei lieten optekenen. 

Figuur 5 illustreert dat de kleine helft van de economische terugval tussen het vierde kwartaal van 2019 en het tweede kwartaal van 2020 in Zweden werd veroorzaakt door de krimp van de toegevoegde waarde in de industrie. Dat is vergelijkbaar met het aandeel van de industrie in de economische terugval in Duitsland. In de andere getoonde landen was het aandeel van de industrie in de economische krimp veel kleiner. Dankzij de sectorale specialisatie was dat ook zo in Denemarken en Finland, ondanks het grotere belang van de industrie in Finland.Het verklaart mede waarom de economie in beide landen relatief goed stand hield. 

Binnenlandse vraag niet immuun

 Opvallend is het grote verschil tussen de landen in de dynamiek van de bouw. Dat is een tweede reden waarom de economie in sommige landen beter standhield tegen de coronamalaise. In Zweden, maar ook in Duitsland, Nederland en Finland was er nauwelijks een daling van de toegevoegde waarde in deze sector. In Denemarken was er zelfs nog een kleine groei. In het VK, Spanje, Frankrijk en België viel de toegevoegde waarde in de bouw daarentegen tamelijk sterk terug. De aard van de overheidsmaatregelen of de manier waarmee er wordt omgegaan lijken hier een groot verschil te kunnen maken. A priori lijken er immers weinig redenen waarom de onmiddellijke impact van het coronavirus op de bouwactiviteit in het ene land anders zou moeten zijn dan in het andere. Over het algemeen wordt de economische malaise evenwel in hoofdzaak veroorzaakt door de daling van de toegevoegde waarde in de dienstensectoren, in het bijzonder in de klein- en groothandel, de transportdiensten en de horeca. Ook professionele diensten en publieke diensten kenden in veel landen een grote terugval. Uit figuur 5 blijkt verder dat de kunst- en ontspanningssectoren in Zweden zeer goed stand hebben gehouden. Zweden bekleedt hiermee een unieke positie en het is erg plausibel dat dit rechtstreeks verband houdt met het soepeler anti-coronabeleid. Anderzijds valt op dat de sectoren handel, transport en horeca (tezamen genomen) het in Zweden ondanks de mildere lockdown toch iets zwaarder te verduren hebben gehad dan in Duitsland, Finland en Noorwegen.  

De economische terugval in de dienstensectoren hangt uiteraard nauw samen met de binnenlandse vraag. Die hield in Zweden beter stand dan in de meeste andere Europese landen. In het bijzonder de particuliere consumptie bleef relatief goed overeind. Van alle in figuur 6 getoonde landen was de terugval het kleinst in Zweden. Al was de krimp er toch nauwelijks beperkter dan in Denemarken en bleef ook in Nederland en Duitsland de schade aan de particuliere consumptie enigszins beperkt. Een krimp van de consumptie met ruim 10% (tegenover het vierde kwartaal van 2019) in Zweden is bovendien allerminst verwaarloosbaar.

Het virus zelf, niet alleen de bestrijding ervan schaadt de economie

Een en ander suggereert dat niet alleen de preventiemaatregelen tegen de verspreiding van het coronavirus een economische impact hebben, maar in de eerste plaats de directe reactie van vooral consumenten op het virus, ongeacht de preventiemaatregelen. Uit vrees voor besmetting beperken mensen vrijwillig hun mobiliteit en bijgevolg koopgedrag, als het virus opflakkert. Onderzoek daarover heeft vooral op niet-Europese landen betrekking.

 In de VS zou twee derde van de mobiliteitsdaling worden verklaard door lokale opflakkeringen van het virus en slechts een derde door lockdownmaatregelen (W. Maloney en T. Taskin, 2020). Voor Zweden stellen de onderzoekers een gelijkaardig verband vast. Ander onderzoek schat de impact van formele maatregelen in de VS nog kleiner: slechts 7 procentpunten van een daling in de consumptietrafiek met 60% (A. Goolsbee en D. Syverson, 2020).

 Zo’n mobiliteitsvermindering heeft een negatieve impact op niet-essentiële consumptie, met de economische gevolgen vandien. Vergelijkend onderzoek naar de impact van coronabesmettingen op de werkgelegenheid in Zuid-Korea, waar geen formele lockdowns werden doorgevoerd, de VS en het VK suggereert dat slechts ongeveer de helft van het jobverlies door formele lockdowns wordt verklaard (S. Aum, e.a., 2020). De andere helft zou het rechtstreekse gevolg zijn van de verspreiding van het virus zelf. Het soort jobs dat verloren gaat is met of zonder lockdowns gelijkaardig. 

Onderzoek op basis van betalingsgegevens in 214 Chinese steden tijdens de lockdown wees eveneens op een veranderend consumptiepatroon door schommelingen in de ernst van de pandemie, zonder wijzigingen in de lockdownmaatregelen (H. Chen, 2020). 

Voor een definitieve economische balans van de 'zachte' Zweedse anti-coronastrategie is het vandaag nog te vroeg. Er zijn aanwijzingen dat de mildere lockdown de binnenlandse economie enigszins gespaard heeft, maar ook landen met een strengere lockdown konden de schade beperken. Alleszins zijn internationaal verweven economieën niet immuun voor de impact uit het buitenland. Bovendien werken de economische gevolgen door op de langere termijn. Tweederonde-effecten van faillissementen en werkloosheid zullen het plaatje ongetwijfeld  nog veranderen. Het thans beschikbare cijfermateriaal over activiteit en toegevoegde waarde in de verschillende sectoren zegt niet noodzakelijk iets over de rendabiliteit ervan. 

Hoge dodentol

Het relatieve economische ‘succes’ van de Zweedse aanpak roept nog meer vragen op, wanneer ook de gezondheidsresultaten in rekening worden gebracht. Terwijl het aantal besmettingen in de meeste Europese landen vanaf april 2020 vrij snel begon terug te lopen, bleef het in Zweden hardnekkig hoog. In juni volgde een nieuwe forse stijging, die pas eind juli min of meer onder controle was gebracht. De zomeropstoot lijkt in Zweden minder sterk dan elders in Europa. Maar het duurde toch tot eind augustus vooraleer het aantal besmettingen per 100.000 inwoners onder controle was gebracht. 

Zweden telt in verhouding tot de bevolking vooral meer corona-overlijdens dan de buurlanden (figuur 5). Het aantal doden ligt er in verhouding nauwelijks lager dan in Italië of Spanje en vijf tot ruim tien keer hoger dan in Denemarken, Finland en Noorwegen. Onderzoek suggereert dat een formele lockdown tussen midden maart en midden mei het aantal besmettingen in Zweden zou hebben gehalveerd en het aantal overlijdens met een derde zou hebben verminderd (B. Born, 2020). 

Het virus eist in Zweden, zoals in België, dat nog hogere coronasterftecijfers kent,  een hoge tol in de woonzorgcentra. Dat wordt – herkenbaar voor België – in verband gebracht met de onderbestaffing en grootschaligheid van de instellingen, hun slechte connectie met de rest van het gezondheidssysteem en een gebrekkige corona-aanpak, met onder meer een tekort aan beschermingsmateriaal (Financial Times, 22 juni 2020). Volgens OESO-cijfers telt Zweden per inwoner overigens het geringste aantal ziekenhuisbedden voor acute verzorging in Europa. 

Ook voor de opmaak van de definitieve gezondheidsbalans van de Zweedse corona-aanpak is het nog te vroeg. Midden september 2020 zijn de Zweedse cijfers over coronabesmettingen relatief bemoedigend. Maar het virus is nog niet definitief overwonnen. Het zal dus nog moeten blijken in welke mate Zweden meer dan andere landen gespaard zal blijven van nieuwe, grote besmettingsgolven. 

 'Sociaal kapitaal' kritische succesfactor

De Zweedse anti-coronastrategie ambieert een evenwicht tussen doelstellingen inzake gezondheid, economie en sociale houdbaarheid van de maatregelen. Vanuit epidemiologisch perspectief lijkt het vrij duidelijk dat drastische lockdownmaatregelen op korte termijn het meest effectief zijn in de strijd tegen het virus. 

Dwingende maatregelen botsen evenwel met de basisprincipes van een vrije samenleving. De grondwettelijke verankering daarvan ligt overigens mee aan de basis van de op vrijwilligheid gebaseerde corona-aanpak van Zweedse regering (L. Jonung, 2020). 

Op lange termijn zijn drastische beperkende maatregelen sociaal-maatschappelijk overigens ook niet houdbaar. Ze hebben bovendien een hoge maatschappelijke en economische kost, al leveren de Zweedse economische cijfers vooralsnog geen overweldigend bewijs dat een minder stringente aanpak de economische kost drastisch verlaagt.

De kans is groot dat de economische kost van de pandemie uiteindelijk zal worden bepaald door het collectieve vermogen van de bevolking om de noodzakelijke voorzichtigheid in acht te blijven nemen.

Besmettingsvrees kan door gewenning afnemen, waardoor mensen minder spontaan regels van social distancing zullen handhaven. Bovendien verschilt risicoperceptie van persoon tot persoon. Er is ook een verschil tussen het risico om zelf besmet en zwaar ziek te worden en het risico om anderen te besmetten. Mensen kunnen hun vrijwillig gedrag eerder van het eerste risico laten afhangen, zonder voldoende rekening te houden met het tweede risico. 

Het vermogen tot collectieve voorzichtigheid wordt bepaald door de mate van 'sociaal kapitaal'. Dat is de mate van verbondenheid, gedeelde waarden en verstandhouding in de maatschappij, die mogelijk maken dat individuen en groepen mekaar vertrouwen en samenwerken (OESO, 2007).

Hoe groter het ‘sociaal kapitaal’ in een maatschappij, hoe minder dwingende maatregelen er nodig zullen zijn om de noodzakelijke social distancing te handhaven en des te normaler de economie zal kunnen blijven functioneren. Terwijl een gebrek aan ‘sociaal kapitaal’ de handhaving van gedwongen maatregelen bemoeilijkt, hun effectiviteit voor de beheersing van het virus dus verkleint, maar de economische kost toch dreigt op te drijven.

De zachte, eigengereide anti-coronastrategie in Zweden is gestoeld op het vertrouwen van de beleidsmakers in de rationaliteit en sociale cohesie van de Zweedse samenleving. Ze kadert in een traditie van op expertise gebaseerd beleid. Door de hoge sterftecijfers ligt de aanpak er echter ook zwaar onder vuur. En ontstaat er twijfel of de sociale cohesie in Zweden voldoende groot is om de epidemie met de gekozen aanpak onder controle te houden. Ook dit zal de tijd moeten uitwijzen. In dat opzicht kan de 'zachte' coronastrategie ook als een test voor de cohesie in de Zweedse samenleving worden gezien. 

Wat kunnen we leren?

De definitieve balans van de impact van de pandemie op de volksgezondheid en de economie kunnen we pas opmaken als de pandemie volledig onder controle is gebracht en de economie is hersteld. Een tussentijdse balans suggereert alvast dat niet alleen de maatregelen belangrijk zijn in de strijd tegen corona en de economische impact daarvan, maar meer nog het gedrag van mensen. Zolang er geen afdoende medische remedie is, lijkt de voorraad aan ‘sociaal kapitaal’ een kritische succesfactor voor de beheersing van het virus en de beperking van de economische schade ervan. Nu het besef groeit dat social distancing nog lange tijd zal nodig zijn om het virus in te tomen, wordt aandacht voor sociale houdbaarheid van de maatregelen cruciaal voor hun effectiviteit op lange termijn. De verschillen in impact tussen de landen suggereert dat ervaringsuitwisseling kan helpen om oordeelkundig te kiezen voor maatregelen met een optimaal evenwicht tussen effectiviteit in de strijd tegen het virus en hun sociaaleconomische kost. De analyse herinnert er ook aan dat kleine, open economieën, zoals ook de Belgische, erg afhankelijk zijn van het buitenland. Dat is een belangrijke les voor het herstelbeleid. Tijdelijke steun om de economie door de crisis te loodsen is nuttig. Maar om het economisch herstel aan te wakkeren is budgettaire stimulering weinig effectief en de focus op concurrentiekracht des te belangrijker. 

¹ Wegens gebrek aan detailcijfers voor Zweden in de gebruikte classificatie is in figuur 3 de farmasector opgenomen bij de chemie. Voor Noorwegen bevat chemie bovendien cokes & olieraffinage.

Terug naar boven