Koester de onafhankelijkheid van centrale banken
De recente scherpe kritiek van de Amerikaanse president Trump op de Federal Reserve is het jongste voorbeeld van aanvallen op onafhankelijke centrale banken. In die internationale trend passen de discussie over de rol van de Turkse centrale bank, en de nauwe banden van de Bank of Japan met de budgettaire overheid in het kader van het Abenomics-beleid. Ondanks alle mogelijke kanttekeningen, blijven de argumenten voor de onafhankelijkheid van centrale banken, binnen hun wettelijke mandaat, echter nog steeds even overtuigend als altijd.
“Ik denk dat de Fed gek is geworden”. Met deze woorden maakte de Amerikaanse president Trump openlijk duidelijk dat hij het niet eens was met de jongste renteverhogingen door de Amerikaanse centrale bank (Fed). Bovendien vreesden de financiële markten tijdelijk dat Trump de voorzitter van de Fed, Powell, zou ontslaan. Die publieke vraagtekens bij de onafhankelijkheid van de Fed bij het bepalen van haar monetair beleid is internationaal geen uitzondering. In Turkije is de discussie over de rol en onafhankelijkheid van de centrale bank al enkele jaren bezig. Een ander voorbeeld is de Bank of Japan, die bij de start van het Abenomics-beleid in 2013 heeft ingestemd met een nauwere band met het begrotingsbeleid. Daarmee heeft de Bank van Japan feitelijk een deel van haar onafhankelijkheid opgegeven.
In de meeste westerse economieën wordt de onafhankelijkheid van centrale banken min of meer als vanzelfsprekend beschouwd. De pijnlijke inflatoire ervaring van de jaren 70 droeg in belangrijke mate daartoe bij. Tegen de uitdrukkelijke wens van de Amerikaanse regering in, verhoogde de toenmalige Fed-voorzitter Volcker in het begin van de jaren 80 de Amerikaanse beleidsrente fors. Daarmee bracht hij uiteindelijk de inflatie weer onder controle. Dat precedent heeft bijgedragen tot de groeiende consensus dat een onafhankelijke centrale bank de meest effectieve instelling is om de prijsstabiliteit op middellange termijn te bewaken.
Consensus in het gedrang
Die consensus komt meer en meer in het gedrang. Argumenten zijn onder meer het gebrek aan democratische verantwoording van het monetaire beleid en de aanzienlijke sociaal-economische neveneffecten van het niet-conventionele monetaire beleid na de financiële crisis. Een studie van de Bank of England uit 2018 wees er bijvoorbeeld op dat de impact van het monetaire beleid sinds 2008 op de inkomens- en vermogensverdeling van Britse gezinnen in absolute bedragen aanzienlijk was.
Bovendien wordt soms geargumenteerd dat de centrale banken er de afgelopen jaren niet in geslaagd zijn hun inflatiedoelstellingen te halen. Dat zou ruimte creëren voor een nauwere afstemming van het monetaire en het begrotingsbeleid, zoals dat nu bij de Bank of Japan het geval is.
Argumenten voor onafhankelijkheid
Democratische verantwoording door een centrale bank staat altijd tot op zekere hoogte op gespannen voet met haar onafhankelijkheid. Alle belangrijke centrale banken proberen rekenschap af te leggen door hun beleidsbeslissingen publiekelijk toe te lichten. Die forward guidance en de transparantie van het beleid hebben vandaag dan ook een veel groter belang dan in de periode vóór de financiële crisis. Daarnaast spelen de financiële markten en hun inflatieverwachtingen een belangrijke rol als objectieve scheidsrechter of de centrale bank haar taak al dan niet naar behoren vervult.
De kritiek op onbedoelde neveneffecten van het niet-conventioneel monetaire beleid is niet rechtstreeks gericht op de onafhankelijkheid van de centrale bank. Die effecten zouden zich immers ook voordoen indien het monetair beleid wordt gevoerd door rechtstreeks verkozen bewindslieden.
Het argument voor een nauwere band met het begrotingsbeleid verdient nader onderzoek. De trend naar meer onafhankelijke centrale banken sinds de jaren 80 werd immers niet alleen gedreven door de praktische ervaring van een oplopende inflatie, maar ook door nieuwe theoretische inzichten uit de jaren 70.
Het meest invloedrijke argument kwam van Kydland en Prescott. Politieke bewindslieden willen worden herkozen, en hebben dus een prikkel hebben om de economische groei kort voor de verkiezingen te stimuleren ten koste van een uiteindelijk steeds hogere inflatie. Ze maken met andere woorden gebruik van de zogenoemde ‘Phillips-curve’. Het probleem wordt gecreëerd doordat de regering, ook al plant ze zo een kortstondige stimulering voor de verkiezingen niet, dat niet op een geloofwaardige wijze kan beloven. Daarom zullen rationele en vooruitziende consumenten en investeerders hoe dan ook uitgaan van die toekomstige inflatieopsprong. Dat weegt nu al op de huidige investeringsuitgaven en bijgevolg ook op de potentiële economische groei. De enige werkbare oplossing om dit dilemma te voorkomen, is het monetair beleid te delegeren aan een politiek onafhankelijke centrale bank.
Bovendien pleit het argument voor een nauwere samenwerking van het monetaire en budgettaire beleid eigenlijk voor de heffing van een inflatiebelasting om de expansievere begroting te financieren. Een dergelijke inflatiebelasting zou echter zelf ondemocratisch zijn en dus in tegenspraak met de kritiek op ondemocratische centrale banken.
Onafhankelijkheid nooit echt verworven
Alle argumenten bij elkaar genomen, suggereren de economische theorie en empirie dat onafhankelijke centrale banken het best geplaatst zijn om, binnen het kader van hun wettelijk mandaat, de doelstellingen van het monetaire beleid te verwezenlijken.
De onafhankelijkheid van een centrale bank is echter nooit definitief verworven. De westelijke centrale banken zijn immers niet altijd onafhankelijk geweest. Zo kreeg de Bank of England pas in 1997 de bevoegdheid om haar beleidsrente zelf te bepalen. Bovendien verschilt de mate van onafhankelijkheid van de centrale banken zelfs vandaag nog van land tot land. Een belangrijk verschil tussen de ECB en de Fed is bijvoorbeeld de niet-verlengbaarheid van het mandaat van de bestuursleden van de ECB. Dit geeft hen een grotere persoonlijke onafhankelijkheid dan de voorzitter van de Fed. Die weet immers dat het huidig beleid gevolgen kan hebben voor zijn of haar mogelijke herbenoeming.
Een ander debat gaat over de vraag of het bankentoezicht kan of moet worden losgekoppeld van het monetair beleid. Het kan inderdaad vanuit het oogpunt van de macro-economische stabiliteit wenselijk zijn om deze taken te combineren, zij het met nodige ‘muren’ ertussen. Dat creëert echter het risico dat het monetaire beleid niet langer volledig onafhankelijk is om de beleidsrente te verhogen als dit tegelijkertijd ook de algemene financiële stabiliteit in het gedrang zou brengen. Bovendien kan de gecombineerde bevoegdheid voor het monetaire beleid en het financiële toezicht de al vermelde kritiek versterken dat de niet-verkozen centrale bankiers te machtig zijn geworden.
Ten slotte kan ook de algemene begrotings- en schuldpositie van een economie de onafhankelijkheid van het monetaire beleid beperken (het probleem van de zogenoemde fiscal dominance). Wanneer de ECB bijvoorbeeld haar huidig zeer soepel monetair beleid heroverweegt, moet zij daarbij ten minste impliciet rekening te houden met de gevolgen daarvan voor de houdbaarheid van de schuld in de eurozone.
De geschiedenis heeft aangetoond dat de onafhankelijkheid van een centrale bank niet in steen is gebeiteld. Er zijn argumenten om tegen de status quo te pleiten, maar het laten primeren van politieke kortetermijnoverwegingen op de monetaire stabiliteit is daar geen van.