Europees herstelfonds: stapsteen richting stabielere unie?
De Europese top van juli 2020 was historisch, omdat beslissingen werden genomen die de financiële slagkracht van de Europese Unie (EU) fundamenteel vergroten. De top ging akkoord om de volgende Europese meerjarenbegroting onder de ronkende naam Next Generation EU met 750 miljard euro te verruimen. De EU mag dat geld op de kapitaalmarkt ophalen en via leningen en transfers onder bepaalde voorwaarden en criteria naar de lidstaten doorsluizen. Ze mag op zoek gaan naar eigen EU-belastingen om het geleende geld terug te betalen. Zo krijgt de Europese Commissie instrumenten om mee te helpen aan de stabilisatie en het herstel van de economie na de coronaschok. De extra middelen zijn tijdelijk en Next Generation EU creëert geen automatische stabilisatoren, waarmee de EU-begroting vanzelf economische schokken zou opvangen. Er is dus geen definitieve stap gezet naar een structurele versterking van de unie met de noodzakelijk geachte macro-economische stabilisatiefunctie. De beslissing wordt momenteel nog druk bediscussierd met het Europees Parlement, dat er akkoord moet mee gaan. Als dat lukt, wordt er is misschien wel een stapsteen gelegd, van waaruit later nieuwe stappen kunnen worden gezet. Dan zouden Monnets profetische woorden dat Europese integratie door crisissen vordert eens te meer worden bewaarheid.
Vooruitgang door crisissen
“L’Europe se ferait dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises.” De profetische woorden van de Franse ambtenaar Jean Monnet (1888-1979), die algemeen wordt erkend als een van de vaders van de Europese integratie, werden in de loop der tijden meermaals bewaarheid. Tijdens de grote eurocrisis (2011) werd met de oprichting van de bankenunie een beslissende stap gezet in de versterking van de Europese muntunie. Die was zelf een nevenproduct van de Duitse eenmaking na de val van de Berlijnse muur (1989). De invoering van de euro was toen een vlucht vooruit om te voorkomen dat de Duitse mark, na de Duitse eenmaking, de Europese economie nog meer dan voorheen zou overheersen.
Maar de eurozone was van meet af aan erg wankel. Ze is namelijk een muntunie met een volledig gecentraliseerd monetair beleid, terwijl veruit de meeste begrotingstaken nog door de soevereine lidstaten worden uitgeoefend. Zij bepalen zelf uitgaven en ontvangsten. Dat is een probleem. Een van de specifieke begrotingsfuncties, namelijk de stabilisatiefunctie die zorgt voor de opvang van economische schokken, gebeurt in een muntunie immers het meest effectief via een centrale begroting1. Daarvoor moet die tijdelijk tekorten kunnen oplopen. De EU-begroting kan evenwel niet in het rood gaan. Aan dat hiaat werd tijdens de eurocrisis niet echt verholpen. De remediëring kwam niet verder dan een ontoereikende verscherping van het begrotingskader voor de nationale begrotingen2.
In het zogenoemde Vijfpresidentenrapport over de voltooiing van de Economische en Monetaire Unie (2015) werd de creatie van een budgettaire stabilisatiefunctie voor de eurozone tegen uiterlijk 2025 op de agenda gezet. Maar weinigen geloofden in die deadline. In de voorbije jaren was vooral de Franse president Macron vurig pleitbezorger van meer Europese begrotingssolidariteit. Maar zijn pleidooi viel vaak in dovemansoren en botste vooral op Duits verzet.
In haar eerste (mei 2018) voorstel van nieuwe meerjarenbegroting (2021-2027) voor de EU zette de Europese Commissie (EC) een voorzichtige stap met onder meer een voorstel voor een ‘Europese Investeringsstabilisatiefunctie’. Via een hergroepering van middelen zou binnen de bestaande begrotingsruimte 30 miljard euro worden voorzien, die via leningen aan lidstaten zouden toelaten de investeringen tijdens een crisis op peil te houden. Ondanks schuchtere Frans-Duitse steun (Verklaring Meseberg, juni 2018), werd dat voorstel nooit goedgekeurd.
In het jaar waarin brexit een feit werd, kon worden gevreesd dat het onomkeerbaar geachte naoorlogse proces van Europese integratie toch was omgekeerd. De coronacrisis leerde evenwel dat die vrees onterecht was. De profetische woorden van Monnet werden opnieuw bewaarheid. De Franse president overtuigde de Duitse bondskanselier Merkel om de nieuwe EU-meerjarenbegroting (circa 1100 miljard euro) met een tijdelijk Europees fonds van 500 miljard euro te versterken. Met door de EU geleend geld zou het economisch herstel in de door corona het zwaarst getroffen regio’s en sectoren worden geholpen en zou de omschakeling naar een groene en digitale economie worden ondersteund. Onder de ronkende naam Next Generation EU voegde de EC daar in een aangepast begrotingsvoorstel nog 250 miljard euro aan toe.
Historische stap
Op hun marathontop van 17 tot 21 juli 2020 gingen de Europese staatshoofden en regeringsleiders met de grote lijnen van het EC-voorstel akkoord. Ze verlaagden weliswaar het bedrag van de gewone meerjarenbegroting (met 2,3% tot 1074,3 miljard euro). Maar ze aanvaardden dat de EU tijdelijk 750 miljard euro zou lenen en dat bedrag in de vorm van transfers (390 miljard euro) en leningen (360 miljard euro) naar de lidstaten zou doorsluizen. Om het geleende subsidiegeld terug te betalen zal de EU eigen belastingen kunnen innen.
Het akkoord is historisch. Het oorspronkelijke EC-voorstel voor de meerjarenbegroting 2021-2027 uit 2018 (1134,6 miljard euro) lag in verhouding tot het bruto nationaal inkomen van de EU in lijn met de vorige meerjarenbegroting 2014-2020. Maar uiteindelijk zal de nieuwe begroting ruim 60% groter zijn. Een groot deel van de extra middelen zal in 2021-2023 worden uitgegeven. Doordat de leningen pas (veel) later worden afgelost, kan de EU-begroting een belangrijke impuls geven aan het economisch herstel, vooral in de armere en door corona zwaar getroffen landen.
Het lijkt misschien eigenaardig om de mogelijkheid van extra schuldcreatie en belastingheffing als een positieve ontwikkeling te zien. Toch werd de beslissing over het algemeen positief onthaald, omdat ze het pad kan effenen naar de noodzakelijke, maar ontbrekende budgettaire stabilisatiefunctie op Europees niveau, waarvoor tijdelijke begrotingstekorten nodig zijn.
Het principe dat de EU-begroting geen tekort mag vertonen werd ook in vorige crisissen al eens omzeild, zoals tijdens de eurocrisis met de creatie van het Europees Financieel Stabiliteitsmechanisme (EFSM), later omgevormd tot het ESM. In het begin van de coronacrisis kreeg de EU al de toelating om 100 miljard euro te lenen en door te lenen aan de lidstaten voor de financiering van maatregelen om de werkgelegenheid te vrijwaren, zoals tijdelijke werkloosheid. Maar telkens ging het om financieringssteun aan lidstaten, die moet worden terugbetaald. Via het nieuwe fonds zal een deel van de middelen aan de lidstaten als transfer kunnen worden uitgekeerd in het kader van hervormingsplannen die hun economie moeten versterken en groener en digitaler maken. Mits oordeelkundige besteding zorgt het geld voor sterkere economieën en meer convergentie.
Toch creëert Next Generation EU niet de echte budgettaire stabilisatiefunctie, die de muntunie institutioneel zou versterken en structureel stabieler zou maken. Er is immers geen sprake van automatische begrotingsstabilisatoren die via overheidsuitgaven (bijvoorbeeld voor werkloosheid) of verminderde belastingontvangsten een economische schok zouden opvangen. Bovendien is het fonds beperkt in de tijd. De stap terug staat dus al van meet af in de beslissing ingeschreven. Maar met het concept van Europese leningen die met Europese belastingen worden afgelost is wel een stap gezet naar een begrotingsunie. De toekomst zal uitwijzen of meteen ook een stapsteen is gelegd, van waaruit later verdere stappen richting een stabielere (munt)unie zullen worden gezet.