Duitse verkiezingen: the day after
Na een aanslepende onzekerheid over welke partijen de kiesdrempel halen, leverden de Duitse verkiezingen van 23 februari uiteindelijk een eenduidig resultaat op. De nieuwe coalitie zal naar alle waarschijnlijkheid bestaan uit de christen-democratische CDU/CSU en de sociaal-democratische SPD, onder leiding van de CDU-voorzitter Merz als nieuwe bondskanselier. De onderhandelingen over het regeerakkoord zullen moeizaam zijn en allicht enige tijd vergen. De partijen moeten immers onder meer een compromis vinden over het migratiebeleid en een oplossing voor de budgettaire impasse van de federale overheid, waar de vorige regering over struikelde. Wat dit laatste betreft, lijkt de meest waarschijnlijke piste de uitroeping van een budgettaire noodsituatie, die de grondwettelijk schuldenrem tijdelijk zou schorsen. Andere oplossingen vergen immers een grondwetswijziging waarvoor de klassieke centrumpartijen geen tweederdemeerderheid hebben. Per saldo laat de Duitse verkiezingsuitslag toe om snel een centrumcoalitie te vormen die een politieke blokkade door de AfD voorkomt. Europese samenwerking in een snel veranderende geopolitieke omgeving is naar eigen zeggen de topprioriteit van de bondskanselier in spe Merz.
Vervroegde verkiezingen
Gisteren, 23 februari, koos Duitsland een nieuwe Bondsdag. Die vervroegde verkiezingen werden noodzakelijk nadat de liberalen in november 2024 de ‘verkeerslicht’-coalitie met de sociaaldemocratische SPD en Groenen verlieten, waardoor de coalitie haar parlementaire meerderheid verloor. Na een (gepland) verlies van een vertrouwensstemming in het parlement in januari 2025 werden de vervroegde verkiezingen geprogrammeerd, die eigenlijk pas voor september van dit jaar waren gepland.
Al vóór de val van de regering sleepte de interne patstelling in de coalitie al een hele tijd aan. Dat leidde tot een historisch hoge mate van onzekerheid over het (economisch) beleid (figuur 1):
De belangrijkste oorzaak van het voortijdige einde van de ‘verkeerslicht’-coalitie was de principiële onenigheid in het begrotingsbeleid. Dat uitklaren is meteen ook de belangrijkste taak van de nieuwe regeringscoalitie, van welke samenstelling ook.
Een aantal gebeurtenissen zetten de begrotingsdiscussie in de ‘verkeerslicht’-coalitie op scherp. Vlak na het aantreden van de coalitie eind 2021 viel Rusland Oekraïne binnen en brak vervolgens de acute energieprijscrisis los. Zowel de militaire steun aan Oekraïne, als maatregelen om de energiecrisis aan te pakken (inclusief de vervanging van Russische gasleveringen) betekenden een significante bijkomende budgettaire belasting.
Bovendien vernietigde het grondwettelijk hof in 2023 het oneigenlijk hergebruik van nog niet bestede pandemiesteun voor klimaatdoeleinden. Daardoor kwamen de begrotingsplannen van de regering definitief in de problemen. Tegelijk weigerde de liberale FDP dit ‘probleem’ op te lossen door een budgettaire noodsituatie uit te roepen, waardoor de federale begroting zich in dat jaar niet aan de grondwettelijke schuldenrem (een maximaal tekort van 0,35% van het bbp voor de federale overheid) zou moet houden. Vermits de SPD en Groenen weigerden om de extra budgettaire kosten, als gevolg van het vonnis van het grondwettelijk hof, te financieren met besparingen op de lopende begroting, ontsloeg kanselier Scholz (SPD) de liberale minister van financiën. Dat leidde tot het einde van de ‘verkeerslicht’-coalitie en bijgevolg vervroegde verkiezingen. Hoe dan ook verdwijnt dit budgettaire dilemma niet en moet de volgende regering hiervoor een oplossing vinden.
Stemmentelling bleef spannend
De voorlopige officiële resultaten van de verkiezingen lagen in lijn met de verwachtingen. Ze waren uiteindelijk toch nog spannend omdat het lang niet duidelijk was of de liberale FDP en de nieuwe partij Bündnis Sarah Wagenknecht (BSW) de kiesdrempel van 5 % zouden halen. Dat heeft immers een grote impact op de zetelverdeling en dus op de mogelijke coalitievorming. Uiteindelijke haalden beide partijen die drempel niet.
De christen-democratische CDU/CSU-fractie werd zoals verwacht de grootste (28,5% van de stemmen), gevolgd door de AfD (20,8%), de sociaal-democratische SPD (16,4%), de Groenen (11,6% en Die Linke (8,8%). Alle andere partijen bleven zoals gezegd onder de kiesdrempel van 5%. Op basis van de hieruit volgende zetelverdeling bestaat de enige plausibele regeringscoalitie uit CDU/CSU en SPD, met CDU-voorzitter Merz als kanselier. Alle partijen hebben immers een coalitie met de AfD uitgesloten en de CDU/CSU is mathematisch ‘incontournable’. De klassieke centrumpartijen (CDU/CSU, SPD en Groenen) hebben in het nieuwe parlement geen tweederdemeerderheid, waardoor eventuele grondwetswijzigingen om het begrotingsdilemma op te lossen zeer moeilijk, zoniet onmogelijk worden.
Binnenlands beleid allicht stabieler
Zo’n coalitie tussen de CDU/CSU en SPD zou ten eerste een terugkeer betekenen naar de stabiliteit van een twee-partijencoalitie (alhoewel strikt genomen ook deze coalitie uit drie partijen bestaat vermits de CSU een zelfstandige partij is). Dat was de norm in de voorbije decennia. De ‘verkeerslicht’-coalitie vormde hierbij een uitzondering. Dat droeg bij tot de politieke instabiliteit, vermits de traditioneel sterke grondwettelijke positie van de kanselier verschoof van ‘regeringsleider’ naar ‘bemiddelaar’ tussen drie partijen van grotendeels hetzelfde electorale gewicht na de verkiezingen van 2021.
Vanuit een iets langer perspectief zou een CDU/CSU-SPD coalitie qua samenstelling een voortzetting zijn van de voorlaatste regering, maar dan uiteraard met nieuw politiek personeel. De ‘verkeerslicht’-coalitie zou in zo’n scenario letterlijk een intermezzo zijn geweest. De herinvoering van de vroegere coalitie zou echter niet gewoon een voortzetting van het Merkelbeleid zijn. De overgang van Merkel naar Merz is immers niet enkel louter een personeelswissel. Vooral op het gebied van het migratiebeleid zal het accent allicht anders liggen. Vooral over dit onderwerp zullen de onderhandelingen met de SPD allicht relatief moeizaam verlopen.
Hechtere Europese samenwerking
Een coalitie tussen de CDU/CSU en de SPD zou tot een hechtere Europese samenwerking kunnen leiden. Concreet zal dat allicht vooral steunen op de zogenaamde ‘driehoek van Weimar’ (Duitsland, Frankrijk en Polen). Dat is relevant in de context van de recentelijk snel oplopende geopolitieke onzekerheden. Wat Oekraïne betreft, is er weliswaar een brede consensus tussen de toekomstige coalitiepartners om steun te verlenen, maar de SPD was tot nu toe in dit opzicht wat bevreesder voor escalatie. Het beleid van een kanselier Merz in deze kwestie zou allicht minder terughoudend zijn, maar hij zal in de coalitie met de SPD hierin een compromis moeten vinden. In ieder geval kondigde Merz alvast aan dat de Europese samenwerking op gebied van defensie voor hem een absolute prioriteit is.
Soepeler budgettair beleid dankzij (tijdelijke) kunstgreep
Het belangrijkste dilemma omtrent het economisch-budgettaire beleid is hetzelfde dat uiteindelijk de ‘verkeerslicht’-coalitie heeft ten val gebracht. Ze houdt verband met de toegenomen druk op de federale begroting (voor uitgaven voor defensie, groene transitie, infrastructuurinvesteringen, sociale zekerheid…) en de vraag hoe die kunnen worden gefinancierd. Dat zou in principe kunnen door ofwel een tijdelijke schorsing van de grondwettelijke schuldenrem door het uitroepen van een budgettaire ‘noodtoestand’, ofwel de afzwakking van de grondwettelijke schuldenrem, ofwel door de creatie van (nieuwe) schuldvehikels in de grondwet, die buiten de schuldenrem vallen.
Een van de belangrijkste gevolgen van de verkiezingsuitslag is dat de nieuwe coalitie geen tweederdemeerderheid heeft, zelfs niet met de steun van de Groenen. Daardoor is een wijziging van de grondwet, ofwel om de schuldenrem af te zwakken of om nieuwe financieringsvehikels in de grondwet in te schrijven, geen realistische optie meer. De partij ‘Die Linke’ gaf immers al aan dat voor haar hogere defensie-uitgaven niet bespreekbaar zijn. De sceptische, maar niet afwijzende houding van de CDU/CSU hierover is daardoor grotendeels irrelevant geworden.
Een deel van de oplossing kan bestaan uit een grotere rol voor financiering op Europees niveau (EU samen met eventueel het VK), in de eerste plaats voor defensie. De CDU/CSU blijft echter tot nader order weigerachting tegenover een uitgebreidere financiering door gemeenschappelijke EU-obligaties.
De enige realistische uitweg om het budgettair dilemma op korte termijn op te lossen, lijkt daarom dat de nieuwe regering eenvoudigweg de budgettaire ‘noodtoestand’ uitroept en zo de schuldenrem tijdelijk schorst. Gegeven de actuele geopolitieke ontwikkelingen zou dat plausibel zijn. Het grootste voordeel van deze piste zou er bovendien in liggen dat de coalitie dit alleen kan beslissen zonder steun van de oppositie. Die procedure zou in principe ook in de komende paar jaren kunnen worden gebruikt. De grondwettelijkheid van een quasi-permanente budgettaire noodsituatie is weliswaar niet zeker, maar ook niet onmogelijk gegeven de actuele verreikende geopolitieke ontwikkelingen. Het grondwettelijk hof houdt zich immers traditioneel terug als het gaat om zuiver politieke inschattingen, waaronder de noodzaak van hogere defensie-uitgaven kunnen vallen. Deze budgettaire procedure zou tijd kunnen kopen voor het lopende en de volgende begrotingsjaren. Hoe dan ook moet er tegen 2028 een structurele oplossing komen, omdat dan het bestaande grondwettelijke begrotingsvehikel (ten belope van 100 miljard EUR) voor een deel van de defensie-uitgaven opgebruikt zal zijn. Op basis van de actuele wetgeving moeten alle defensie-uitgaven vanaf 2028 dus uit de lopende begroting worden gefinancierd.
Voorzichtig optimisme
We trekken voorlopig vier belangrijke conclusies uit de verkiezingsuitslag. Vooreerst komt er allicht opnieuw een tweepartijencoalitie uit de bus (als we CDU/CSU als politieke familie samennemen). Dat zal allicht een stabielere werking mogelijk maken, met een dominantere rol voor de bondskanselier. Het noodzakelijke inhoudelijke compromis tussen de CDU/CSU enerzijds en de SPD anderzijds zal echter moeizaam verlopen. De nieuwe coalitie zal daardoor allicht niet voor Pasen kunnen aantreden. Het compromis omhelst vooral het binnenlands beleid (het migratiedebat) en de structurele manier van financiering van de noodzakelijke overheidsinvesteringen (defensie, infrastructuur en klimaat) in de komende jaren door een soepeler begrotingsbeleid. Allicht gebeurt dat voor het lopende jaar door de uitroeping van de financiële noodtoestand. Dat expansievere budget past in ons economisch scenario van een geleidelijk en gematigd conjunctuurherstel in Duitsland vanaf de tweede jaarhelft van 2025.
Ten tweede stellen we vast dat de Duitse verkiezingsuitslag toelaat dat er relatief snel een nieuwe centrum-coalitie met een parlementaire meerderheid kan worden gevormd. Op die manier wordt een blokkade door de AfD vermeden.
Daar staat ten derde tegenover dat de klassieke centrumpartijen (CDU/CSU, SPD, Groenen) geen tweederdemeerderheid meer hebben in het parlement (de liberale FDP heeft de kiesdrempel niet gehaald). Dat betekent dat een structurele en permanente oplossing voor de problematiek van de schuldenrem tot nader order niet-realiseerbaar is. De juridische kwetsbaarheid van het uitroepen van een ‘budgettaire noodtoestand’ zal de budgettaire achilleshiel van de nieuwe coalitie zijn.
Ten slotte is de nieuwe coalitie, met nieuw politiek personeel, allicht goed nieuws voor de Europese samenwerking, binnen en buiten de EU (concreet met het VK). De bondskanselier in spe Merz gaf al aan dat die samenwerking voor hem de hoogste prioriteit heeft, gegeven de snel veranderende geopolitieke omgeving.