Een ander soort handelstarief: CBAM

CBAM als aanvulling op EU Emissions Trading System

Het CBAM is onderdeel van de EU Green Deal, een ambitieus project van de EU om de uitstoot van broeikasgassen aan banden te leggen en de EU klimaatneutraal te maken tegen 2050. Het CBAM komt tegemoet aan de vrees dat een andere maatregel uit de Green Deal, namelijk het EU Emissions Trading System (EU ETS), tot koolstoflekkage zou leiden. Koolstoflekkage is de verplaatsing van productie naar derde landen die minder ambitieuze milieunormen hanteren.

Het ETS is een cap-and-trade systeem, waarbij energie-intensieve bedrijven en bedrijven in de elektriciteitssector, de scheepvaart en de luchtvaart, een emissierecht moeten indienen per ton CO2 die ze uitstoten. Het totaal aantal beschikbare emissierechten is beperkt (‘cap’), maar installaties mogen deze rechten vrij uitwisselen onder elkaar (‘trade’). De cap neemt elk jaar af, waardoor ook de totale hoeveelheid CO2 die uitgestoten mag worden in ETS sectoren in de EU daalt. De afname van het aantal beschikbare emissierechten zorgt voor opwaartse druk op de prijs. Deze prijsstijging moet bedrijven in de ETS-sectoren aan om de CO2-intensiteit van hun productieprocessen te verlagen.

Momenteel zweven de futuresprijzen voor emissierechten tussen 60 en 80 euro (zie figuur), een gevoelige stijging ten opzichte van de periode 2000-2020. Vooral in de loop van 2021 namen de emissieprijzen sterk toe. Deze ongeziene stijging had voor een groot deel te maken met de heropening van de economie na de coronacrisis. Door de heropening van de wereldwijde vraag nam de productie toe en bijgevolg steeg ook de vraag naar uitstootrechten. De futuresprijzen stegen daarnaast ook omdat de EC in 2021 ambitieuzere klimaatdoelstellingen aankondigde, waaronder een herziening van het EU ETS (verhoging jaarlijkse reductiefactor, toevoeging van scheepvaart en intercontinentale vluchten en de invoering van het CBAM).

Een belangrijke keerzijde van het ETS in zijn huidige vorm is dat het systeem enkel geldt voor bedrijven die in de EU gevestigd zijn, wat zorgt voor een concurrentieel nadeel ten opzichte van niet-EU bedrijven die ETS-goederen uitvoeren naar de EU. Om koolstoflekkage te vermijden wordt tot op heden een deel van de emissierechten gratis toegewezen, vooral aan bedrijven die de kosten van de emissierechten niet kunnen doorrekenen aan de consument omdat ze moeten concurreren met bedrijven van buiten de EU. De toekenning van gratis emissierechten gaat evenwel in tegen de doelstelling van het EU ETS, namelijk het aansporen van bedrijven om hun CO2-uitstoot te beperken.

Het systeem van gratis emissierechten moet daarom de komende jaren geleidelijk vervangen worden door het CBAM, een invoerheffing op een selectie EU ETS-producten. Tot eind dit jaar bevindt het CBAM zich nog in een overgangsfase, waarbij er enkel een rapporteringsvereiste is voor de invoerders van producten die een hoog risico op koolstoflekkage hebben. Deze producten, namelijk ijzer, staal, cement, meststoffen, aluminium, waterstof en elektriciteit, dekken 45% van de EU-emissies in de ETS-sectoren.

De invoerders van deze producten moeten tijdens de huidige overgangsfase verslag uitbrengen over de broeikasgasemissies die vervat zitten in hun invoer (direct en indirect), zonder financiële gevolgen. Op 1 januari 2026 eindigt de overgangsfase van het CBAM en begint de volledige uitrol van het mechanisme, inclusief de verkoop van CBAM-certificaten. De prijs van de certificaten wordt berekend op basis van de wekelijkse gemiddelde veilingprijs van de EU ETS-emissierechten, uitgedrukt in €/ton uitgestoten CO2.

Weerstand tegen CBAM

Om te vermijden dat het CBAM bestempeld kan worden als een verdoken invoertarief heeft de EU een vrijstellingsmechanisme voorzien voor goederen die reeds onderworpen zijn aan een koolstoftarief in het land van herkomst. Het aantal in te leveren CBAM-certificaten wordt in deze gevallen verminderd met de reeds betaalde koolstoftarieven. Op deze manier hoopte de EU het CBAM in overeenstemming te brengen met de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WHO) en het internationale klimaatrecht, en om de ontwikkeling van gelijkaardige ETS-systemen in het buitenland aan te moedigen.

Ondanks het compensatiemechanisme hebben verschillende landen, waaronder China en India, reeds gedreigd een klacht in te dienen bij de WHO tegen het CBAM. Of een effectieve klacht veel gevolgen zou hebben is onduidelijk momenteel. Enerzijds omdat het onzeker is of de WHO zou oordelen dat het CBAM ingaat tegen het non-discriminatieprincipe van de WHO. Anderzijds omdat de benoeming van nieuwe rechters voor het beroepsorgaan van de WHO sinds 2019 geblokkeerd wordt door de VS. Daardoor heeft de beroepsinstantie niet het vereiste quorum om beroepen te behandelen, waardoor het systeem voor geschillenbeslechting tot stilstand gekomen is. Indien de EU dus in beroep zou gaan tegen een uitspraak van het WHO-arbitragepanel, dan zou dit beroep niet behandeld kunnen worden en bijgevolg zou er geen juridisch bindende uitspraak volgen tegen het CBAM.

Toch kan de EU best in dialoog blijven gaan met andere landen over het CBAM. Vergeldingsmaatregelen in afwachting van een juridische uitspraak van de WHO zijn immers steeds mogelijk. Het is daarnaast ook belangrijk dat de EU rekening houdt met de impact van het CBAM. Het CBAM zal vooral landen impacteren die een grote hoeveelheid koolstofintensieve goederen uitvoeren naar de EU en die geen eigen koolstofprijsmechanisme hebben. Veel van deze landen zijn grote economieën met hoge of middelhoge inkomens zoals China, Turkije, de VS en het VK. Deze landen hebben verschillende opties om zich te wapenen tegen het CBAM, zoals het invoeren of verhogen van hun eigen koolstofprijssysteem of het nemen van maatregelen om de broeikasgasintensiteit van de productie in hun land te verlagen. Voor ontwikkelingslanden, die bovendien slechts een kleine bijdrage geleverd hebben aan de historische opbouw van broeikasgassen in de atmosfeer, ligt de situatie moeilijker. Zij hebben zelf vaak niet de nodig middelen of de kennis om de koolstofintensiteit van hun productie te verminderen en in veel gevallen zijn zij economisch sterk afhankelijk van de uitvoer van de CBAM-producten naar de EU. In deze gevallen kan technologieoverdracht en financiële steun vanuit de EU overwogen worden, eventueel in combinatie met een tijdelijke vrijstelling van CBAM.

EC geeft gehoor aan vraag om vereenvoudiging

Een veel gehoorde klacht, onder meer vanuit ontwikkelingslanden, is dat de implementatie van de duurzaamheidsregels in de EU, waaronder het CBAM, een grote administratieve last en kost met zich meebrengt. Om hieraan tegemoet te komen publiceerde de Europese Commissie eind februari 2025 het Omnibus Simplification Package (OSP), een reeks voorstellen om de EU-duurzaamheidsregulering te vereenvoudiging en meer proportioneel te maken. De omnibus is gebaseerd op de aanbevelingen uit het Draghi-rapport met als titel “The future of European competitiveness”, dat in 2024 gepubliceerd werd. Het OSP bevat ook enkele voorstellen gelanceerd om het CBAM te vereenvoudigen en de administratieve rompslomp te verminderen.

Ten eerste wil de EC een nieuwe de minimis-vrijstelling voor de CBAM-drempel van 50 ton massa invoeren om kleine CBAM-importeurs te ontzien. Hierdoor zou ongeveer 99% van de emissies binnen het toepassingsgebied van het CBAM behouden blijven, terwijl ongeveer 90% van de importeurs wordt vrijgesteld. Voor de invoerders die wel onder het CBAM blijven, wil de EC de naleving van de CBAM-verplichtingen vergemakkelijken. Daarnaast wil de EC ook de antimisbruikbepalingen aanscherpen.

Enkele finale bedenkingen

Het CBAM is een belangrijke stap in het EU ETS en EU Green Deal verhaal maar er zijn nog enkele losse eindjes die opgelost dienen te worden.

Een eerste belangrijke bedenking die gemaakt kan worden bij het CBAM is dat het opleggen van invoertarieven zou kunnen resulteren in “resource reshuffeling”, waarbij producten met een laag koolstofgehalte naar de EU uitgevoerd worden en producten met een hogere koolstofgehalte voor de binnenlandse of niet-EU-markten gereserveerd worden.

Een tweede bedenking is dat het geld dat bedrijven moeten besteden om aan alle eisen van het CBAM te voldoen, zoals de rapportering van de CO2-inhoud van hun producten, misschien beter ingezet zou worden om de CO2-intensiteit van de productie te verminderen. Dit geldt vooral voor bedrijven in landen waar er geen koolstofrapporteringssysteem bestaat omdat zij geen basis hebben om van te starten en bijgevolg grote inspanningen moeten leveren om te voldoen aan de CBAM-eisen. De voorstellen in het OSP komen hieraan alvast deels tegemoet.

Een derde bedenking die gemaakt wordt bij het CBAM gaat over het toepassingsgebied van het mechanisme. De beperking tot primaire goederen laat immers ruimte voor ontwijking in bepaalde sectoren. Producenten van buiten de EU die aluminium exporteren, kunnen bijvoorbeeld in plaats daarvan halffabricaten of eindproducten produceren om het CBAM niet te hoeven betalen, terwijl EU-fabrikanten van diezelfde producten te maken krijgen met hogere inputkosten als gevolg van het CBAM. Een recente publicatie van de onafhankelijke denktank European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition (ERCST) geeft aan dat het risico op ontwijking vooral groot is voor de aluminium- en staalsector (en eventueel voor chemicaliën als deze onder het CBAM ondergebracht zouden worden in de toekomst).

Een vierde bedenking is dat er geen compensatiemechanisme voorzien is voor EU-bedrijven die EU ETS-producten uitvoeren naar landen buiten de EU. Zij moeten emissierechten aankopen per uitgestoten ton CO2 terwijl de concurrenten op hun afzetmarkten dit vaak niet moeten doen. Dit zorgt niet alleen voor een concurrentieel nadeel voor EU-bedrijven die producten uitvoeren, het kan ook gevolgen hebben voor de ultieme doelstelling van het ETS, namelijk het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen. Voor EU ETS-producten waarvan de productie koolstofefficiënter is in de EU dan in het buitenland zorgt een aantasting van het marktaandeel buiten de EU voor een netto-toename van de wereldwijde koolstofuitstoot. Een oplossing voorzien voor het EU ETS uitvoer-probleem is niet eenvoudig. Opties zoals het vrijstellen van uitvoer, het uitdelen van gratis emissierechten en de terugbetaling van ingeleverde emissierechten kunnen resulteren in een verminderde emissiereductie-inspanning, in klachten bij de WHO en/of in een verschuiving van de meest vervuilende producten naar het buitenland. Bij de presentatie van het OSP kondigde de EC aan dat het in de loop van 2025 zal onderzoeken welke maatregelen er genomen kunnen worden om de uitvoerders van CBAM-producten te ondersteunen.

Het laatste woord is duidelijk nog niet geschreven over het CBAM en het EU ETS. Dat het CBAM begin volgend jaar in werking zal treden staat zo goed als vast, maar aan de modaliteiten zal de komende maanden ongetwijfeld nog veel gesleuteld worden.