Brengt Duitsland Europese depositogarantie dichterbij?
In een opgemerkt opinieartikel in de Financial Times van 5 november 2019 zet de Duitse minister van Financiën Olaf Scholz misschien een grote stap voor Duitsland, doch slechts een klein stapje voor de Europese bankenunie. Hij erkent de nood om die te voltooien. Het sluitstuk daarvoor is een Europese depositogarantie. Een voorstel van de Europese Commissie daarover werd politiek tot nu toe stiefmoederlijk behandeld. Het vergt een stap naar meer Europese solidariteit. Die boot hielden ‘sterke’ eurolanden, Duitsland op kop, voorlopig af. Begrijpelijkerwijs willen ze de stap pas zetten als de banken overal in de unie verder zijn versterkt. Dat proces gaat te traag. Scholz verklaart nu dat Duitsland “een vorm van gemeenschappelijke Europese depositoverzekering” wil overwegen, als onderdeel van een ruimer stappenplan. Als de minister wordt gevolgd door de voltallige Duitse regering, kan dat een belangrijke politieke doorbraak zijn. Maar het voorstel blijft ver af van een volwaardig eengemaakte depositogarantie. Scholz claimt geen ‘vaderschap’ over het stiefmoederlijk behandelde EC-voorstel. Hij brengt de voltooiing van de bankenunie hooguit een stapje dichterbij.
Deposito’s moeten veilig zijn
Een depositogarantie is in de eerste plaats een instrument van consumentenbescherming. Deposito’s inzamelen is een kerntaak van banken. Wie bij een bank geld op een rekening plaatst, geeft aan die bank een soort lening. Zoals bij elke lening bestaat het risico dat de ontlener - hier: de bank - zijn schuld niet terugbetaalt. Van professionele marktpartijen mag worden verwacht dat zij dat kredietrisico zelf kunnen inschatten. En dus zelf opdraaien voor de verliezen als het misloopt. Maar voor particulieren en de meeste bedrijven is dat praktisch onmogelijk. Economisch is het aangewezen dat zij er blindelings op kunnen vertrouwen dat hun deposito’s veilig zijn. Om te voorkomen dat het misloopt zijn banken aan strenge regels onderworpen en worden zij strikt gecontroleerd. Voor als het toch zou mislopen, bestaan depositogaranties. Die zorgen ervoor dat elke depositohouder ten belope van het gewaarborgde bedrag - vandaag is dat 100.000 euro per rekeninghouder en per bank - absoluut gerust mag zijn over de veiligheid van zijn geld.
Depositogaranties helpen ook voorkomen dat problemen bij één bank zouden overwaaien naar andere banken. Als klanten van een probleembank massaal hun geld opvragen, kan dat paniek veroorzaken bij klanten van gezonde banken. Als ook die hun geld beginnen op te vragen, kan zo’n bank run het hele banksysteem onderuit halen en de economie zware schade toebrengen. Door zo’n negatieve spiraal te helpen voorkomen draagt een depositogarantie bij tot de financiële stabiliteit.
Sluitstuk van de Europese bankenunie
Depositogarantiestelsels zijn ontstaan na de financiële crisis en de Grote Depressie van de jaren 30 van vorige eeuw. Ze hebben hun nut bewezen tijdens de financiële crisis van tien jaar geleden. Die leidde weliswaar tot een zware recessie, maar niet tot een economische depressie. De eurocrisis bracht anderzijds wel andere constructiefouten in de eurozone aan het licht, zoals de gebrekkige eenmaking van de bankenmarkt.
De eurozone is immers een muntunie met een eengemaakte Europese Centrale Bank (ECB), die het monetaire beleid voor de ganse muntunie bepaalt. Dat beleid moet doordringen tot bij gezinnen en bedrijven. In de eurozone speelt het banksysteem daarin een cruciale rol. In tegenstelling tot het monetaire beleid was het beleid ten aanzien van de banken echter nog sterk nationaal. De bankencrisis zette ook de nauwe verwevenheid van banken en overheidsfinanciën in de verf. Soms haalden bankcrisissen de overheidsfinanciën onderuit en op andere momenten ondermijnden ontsporende overheidsfinanciën het vertrouwen in het banksysteem. De situatie verschilde sterk van land tot land, met als resultaat dat het ECB-beleid niet meer overal in de eurozone effect had. Het werd zonneklaar dat de muntunie niet kon blijven functioneren zonder eenmaking van het beleid ten aanzien van banken. Als eerste stap naar een Europese bankenunie werd op 1 november 2014 de ECB ook verantwoordelijk voor het eengemaakte toezicht op de banken. Sinds 2015 is met de Single Resolution Board ook het beheer van crisissen van belangrijke banken naar het Europese niveau getild. De bankwetgeving werd ondertussen gevoelig verscherpt en verder geharmoniseerd. Banken spijzen nu een Single Resolution Fund, dat de afwikkeling van een bankcrisis kan financieren.
Een echte bankenunie vergt echter ook de eenmaking van de nationale depositogaranties. Dat zou een belangrijk instrument van consumentenbescherming en financiële stabiliteit naar het niveau van de muntunie tillen, naast de regelgeving, het toezicht en het crisisbeheer. De nationaliteit van een bank zou dan geen belang meer hebben. De concurrentievoorwaarden (level playing field) zouden gelijker worden en de beperkingen voor grensoverschrijdende bankactiviteiten in de muntunie zouden verminderen. Consumenten zouden een volwaardiger keuze aan bankdiensten krijgen. Zonder eenmaking kunnen ze geneigd zijn op zoek te gaan naar banken uit landen met de beste depositogarantie. Tijdens de voorbije financiële crisis is gebleken dat dit de instabiliteit van het banksysteem vergroot. Meer grensoverschrijdende bankactiviteiten zouden door een betere risicospreiding de stabiliteit van de muntunie vergroten. In crisissen zouden een Europese depositogarantie en crisisfonds helpen voorkomen dat de nationale overheidsfinanciën worden aangetast. Daarom wordt een Europese depositogarantie gezien als een belangrijk sluitstuk van de bankenunie.
Weeskind van de bankenunie...
Maar dat sluitstuk ontbreekt nog. In 2015 legde de Europese Commissie (EC) een voorstel op tafel, dat vooralsnog dode letter bleef. Verder dan de oprichting van een High Level Working Group die onder meer moet werken aan “a roadmap for beginning political negotiations” kwamen de ministers niet. Uiteraard heeft dit met centen te maken. De nationale fondsen geleidelijk naar een Europees fonds overhevelen vergt een vorm van solidariteit. Voor ‘sterke’ landen, Duitsland op kop, ligt dat moeilijk. Solidität moet Solidarität vooraf gaan, luidt het traditionele Duitsland standpunt. Ruimere solidariteit kan pas als het huishouden op orde is. Daarvoor wordt de bankwetgeving nog strenger gemaakt. Ook slechte kredieten (nonperforming loans, NPLs) uit de vorige crisis moeten verder worden afgebouwd. In juni 2019 maakten die in Italië nog 7,9% van de bankenportefeuille uit; in Portugal 8,9% en in Cyprus en Griekenland zelfs 21,5% en 39,2% (bron: EBA). Deze trage voortgang naar “Solidität” verklaart de stiefmoederlijke behandeling van het EC-voorstel.
... krijgt niet echt een vader
In het opinieartikel houdt Duits minister van financiën Olaf Scholz vast aan de stelling dat het bankensysteem verder moet worden versterkt. Zijn ideeën over een Europese depositogarantie maken deel uit van een vierstappenplan, met daarin naast de verdere afbouw van de NPLs onder meer ook de invoering van kapitaaleisen voor het aanhouden van overheidsschuld door banken. Dat is een zware dobber voor Italië, maar krijgt steun uit Franse hoek.
Scholz gaat minder ver dan het EC-voorstel. Hij houdt het bij een Europees mechanisme van herverzekering tussen nationale fondsen. Voor de EC is dat slechts de eerste stap in de geleidelijke overgang naar een volledig Europese depositoverzekering. Bij Scholz is hiervan geen sprake. Hij blijft integendeel de nationale verantwoordelijkheid benadrukken. Als het herverzekeringsmechanisme in een crisis onvoldoende financiering zou opleveren, moeten nationale fondsen nog altijd op de eigen overheid een beroep doen. De band tussen banksysteem en overheidsfinanciën wordt dus niet doorgeknipt. Realisatie van het voorstel zou de eurozone dan ook maar beperkt stabieler maken. De Europese depositoverzekering zou veraf blijven van de Amerikaanse, waarin de Federal Deposit Insurance Corporation een kredietlijn heeft bij de centrale bank, de Fed. Daarmee kan ze de depositogarantie hard maken, zonder de financiële stabiliteit in het gedrang te brengen.
Kortom, het initiatief van de Duitse minister van Financiën heeft als grote verdienste dat het de politieke discussie op gang kan trekken. Maar een volwaardige Europese depositogarantie brengt het maar een klein stapje dichterbij.
